煤矿安全规制的国际借鉴：制度演进与产业发展

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1、煤矿安全规制的国际借鉴：制度演进与产业发展　　摘要：现阶段中国已经借鉴美国经验建立起独立的安全规制制度，煤矿安全状况有所好转。为进一步提高中国煤矿安全水平，除了直接比较中美煤矿安全规制制度的差距之外，还需要深入探究中美煤矿安全问题产生的不同经济社会环境和产业发展背景。在中国煤矿安全规制体制改革之余，还应该高度重视培训项目、信息服务、技术支持和保险制度等保障性措施的作用。此外，煤炭产业的逐渐成熟和发展以及经济社会条件的改善也将促进中国煤矿安全规制效果的提升。　　关键词：煤炭产业；煤矿安全；规制体制　　中图

2、分类号：F262文献标识码：A　　文章编号：1000176X（2013）10004206　　一、引言　　长期以来，煤矿安全问题一直是中国煤炭产业发展中一个难以解决和根治的痼疾，事故总量和重特大事故量长期居高不下，造成了巨大的经济社会损失。虽然国家多次进行专项整治，但都未能彻底根除。　　在世界主要产煤国家中，美国煤矿安全水平最高，其建立的煤矿安全规制制度也最为完善。为彻底解决中国煤矿严重的安全问题，学习和借鉴美国经验是必然选择。　　通过比较中美两国在煤矿安全规制制度上的差距是提高中国煤矿安全水平的一个重要

3、思路，在实践中也取得了积极效果。制度的完善和改进是解决安全问题的一个主要方面，而与其密切相关的基础性配套措施，在安全规制系统中发挥着支持和巩固安全规制效果的保障作用。　　美国学者对煤矿安全与政府规制之间的关系存在着两种对立的观点。一种观点认为，在市场经济条件下，煤矿经营者为了提高产量、增加利润，会直接产生降低安全投入、忽视安全工作的动机和倾向。为了纠正市场失灵，政府对经济主体进行规制，迫使其在追逐经济利润的同时加强安全工作，维护矿工利益。但是，另一种观点则怀疑联邦矿山安全与健康监察局的监管对煤炭产业施加

4、了不必要的成本，对煤矿安全却没有实质性的影响。而针对这一问题的计量研究结果，部分文献支持政府规制在煤矿安全工作中有出色的表现，Scholz和Gray[1]使用1979—1985年的数据研究发现，在每三年一个周期中，安全规制对降低伤亡事故具有15%—22%贡献。也有部分学者提出政府规制对改善工作场所的安全状况没有显著影响[2]。　　本文认为，煤矿安全问题与煤炭产业的发展状况息息相关，煤炭产业的兴衰变化会直接影响煤矿安全生产活动；煤炭又作为主要的工业原料，受到国家以及国际经济形势的影响，煤矿安全的改善必然受

5、到社会财富积累和技术进步的极大推动。因此，煤矿安全是一个综合性的问题，需要在经济社会的大背景下进行分析。　　本文在系统考察中美煤矿安全规制制度之外，分别梳理了中美煤矿安全问题产生的经济社会环境和产业发展背景，通过比较两国在煤炭产业经营状况、煤炭能源地位、煤炭政策与法律等方面的差异，挖掘完善中国煤矿安全规制制度的基础性动力，从根本上实现煤矿安全难题的化解。　　二、美国煤矿安全规制体制与煤炭产业　　美国煤矿安全规制体制演变经历了一个漫长的发展过程。1891年美国国会通过联邦煤矿安全管理条例，标志着美国规范采

6、矿活动的立法开端。1969年《联邦矿山安全与健康法》颁布，是保障工作场所安全的一个重大立法，这个法案于1977修正，对涉及煤矿的所有安全与健康法规在统一的法律框架下进行了整合[3]。根据该法案，联邦矿山安全与健康监察局（MineSafetyandHealthAdministration，MSHA）于1978年成立。至此，美国建立起完整而严格的煤矿安全规制体制。在这一体制下，美国煤矿安全规制效果明显，煤矿年死亡人数由1981年的153人下降到2005年的23人　　。2006年上半年美国连续发生3起矿难，促

7、使《煤矿改善与新应急响应法》出台，该法案要求矿主必须在15分钟内报告已知的矿难事故，对违规的煤矿罚款额度提高了4倍，授权MSHA暂时关闭拖欠罚款矿井的权力等[4]。　　1.联邦矿山安全与健康监察局（MSHA）　　MSHA总部办公室位于弗吉尼亚州的阿灵顿，设有6个行政办公室，将全国煤炭开采地分为12个区，每个区由一位管理员报告煤矿安全和健康情况。共约45个外地办事处，包括了27个州，约2100个矿区。MSHA的责任是执行安全和健康标准，消除致命性事故，降低非致命性事故的频率和严重性，使健康风险最低化和促进

8、矿山安全和健康条件改善。　　图1美国矿山安全与健康监察局组织结构　　《矿业法》规定，露天矿山每年至少要监察两次，地下矿山每年至少4次（季节性或间歇性矿井可以减少监察次数），以确定这些矿山是否遵守安全和健康标准。如果监察员发现违规或其它对矿工安全或健康构成威胁的情况，有权要求矿工撤离，移交相关设备，直到违规或威胁得到纠正。　　《矿业法》赋予MSHA执行其它强制性措施的权力，包括但不限于：（1）调查矿山事故，矿工提交的报复性歧视报告，危险因素报