刘佳-基于《城乡规划法》的乡村规划管理探讨

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1、基于《城乡规划法》的乡村规划管理探讨刘佳摘要：《城乡规划法》的出台为我国实现城乡一体化规划和管理提供了法律前提，但对于各地区规划管理体系内部，随着规划与管理范围从目前城市与乡村二元的规划管理形态向城乡一体延展，现有的规划编制体系、实施管理体系和技术标准、规范等内容也面临着重新调整与改革。本文回顾了我国乡村规划管理的发展历程及当前面临的问题，目前仍然施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》已与《城乡规划法》中的新要求有一定的不符，且没有从规划管理的技术角度提出对乡村规划管理的要求。通过对当前我国北京、天津、上海、成都、广州等地方对乡村规划管理的最新实践总结，提出建立基于不同地

2、域差异化的乡村规划管理政策、细化“乡村建设规划许可证制度”的具体实施措施，以及明确乡村用地管理及建筑管理的技术内容等对策建议。关键词：乡村，规划管理，城乡规划法，乡村建设规划许可证2008年1月起实施的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）作为我国城乡规划管理领域的“基本法”，强调了城乡统筹发展，并相应设立了较多针对乡村地区规划管理的具体规定。《城乡规划法》中定义的“城乡规划”包括了“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”，首次以立法方式将“乡规划”和“村庄规划”纳入了城乡规划管理的统一体系。这一立法标志着我国步入了城乡统筹发展及城乡规划管理

3、一体化的新时代。《城乡规划法》的出台为我国实现城乡一体化规划和管理提供了法律前提，但对于各地区规划管理体系内部，随着规划与管理范围从目前城市与乡村二元的规划管理形态向城乡一体延展，现有的规划编制体系、实施管理体系和技术标准、规范等内容也面临着重新调整与改革。1、我国乡村规划管理的发展历程及当前面临的问题1.1《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993）的出台在1993年《村庄和集镇规划建设管理条例》颁布以前，我国有关村庄和集镇在规划建设管理方面的法规或条例等均为空白，农村土地使用和建设长期处于无规划管理的状态。通过《村庄和集镇规划建设管理条例》的颁布，我国终于有了对城市规

4、划区之外村庄和集镇的建设用地规划进行管理的法律依据，规定通过制订和实施村庄、集镇规划对农村土地建设行为实施规划管理。管理范围包括在村庄、集镇规划区内进行居民住宅、乡村企业、乡村公共设施和公益事业等的建设。该条例所称村庄，是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点。集镇，是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。该条例对村庄和集镇规划的制定、实施，村庄和集镇建设的设计、施工管理，以及房屋、公共设施、村容镇貌和环境卫生管理等方面做出了详细的规定，同时设定了乡村建设管理中的“一书一证”模式。但与目前已实施的

5、《城乡规划法》中的要求有一定的不符，且并无从规划技术管理的角度提出对村庄、集镇建设的管理要求。1.2《城乡规划法》实施对乡村规划管理提出的新要求《城乡规划法》对在集体土地上进行的乡村建设提出了新要求，规定“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”《城乡规划法》虽然明确了在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，以及新增

6、村民住宅建设必须核发乡村建设规划许可证，但是由于该法一直未出台对应的实施细则，因此在乡村规划管理的实际操作中还是遇到很多具体的问题。国家和各地方有必要以《城乡规划法》为核心，尽快修订和完善与之相配套的行政法规和规划管理技术规定，形成完整的乡村规划管理法规体系。2、各地方对乡村规划管理的实践2.1北京（1）《北京市城乡规划条例》中涉及乡村规划管理的内容该条例规定，在规划农村地区，建设单位或者个人进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和村民集中住宅建设的，应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证。按照上述规定，北京市在规划农村地区

7、不再核发一书两证的规划许可，而是由建设单位向乡镇政府申请，由乡镇政府报规划委派出机构核发乡村建设规划许可证。该条例规定，在规划农村地区，村民使用原有宅基地进行村民住宅建设，可以实行规划许可管理，规划许可管理应当依据村庄规划进行，管理应当与服务相结合，并发挥村民委员会的作用，具体办法由市人民政府制定。目前，北京已发布《北京市村庄规划建设规划管理指导意见（试行）》。该《指导意见》进一步明确了宅基地建设许可的范围、审批主体、管理原则、农村违法建设查处主体和方式等，即今后在规划农村地区，村民使用原有宅基地建设住宅要按照该《指导意见》确定的主体和程