巨灾救助的理论检视与政策适应

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1、巨灾救助的理论检视与政策适应摘要：灾害救助是一个满足灾后需求的过程。巨灾引发了巨量的、多元的、长期的救助需求。对“南方雪灾”和“汶川地震”的案例研究表明，“浪涌能力”、“社会脆弱性”和灾后恢复的社会过程在资源需求数量、受灾者需求的内部差异性和灾害需求持续时间三个维度上都对灾害救助体系提出了更高的要求。灾害救助政策需要回应这些要求，通过“全危险”物资储备、资源共享、风险共担等方式来增加救灾物资储备的弹性，通过开展社会脆弱性评估，并依据社会脆弱性的分布来发展和培育ngo满足差异性需求的能力，通过发展本地社区互助网络来推动灾后

2、恢复社会过程的实现。关键词：巨灾；灾害救助；南方雪灾；汶川地震在全球范围内，从2003年“欧洲热浪”、2004年“印度洋海啸”、2005年美国“卡特里娜飓风”到2008年中国“南方雪灾”、“汶川地震”，再到2011年日本“3·11地震”，系统的不稳定性正导致越来越频繁的巨灾。联合国救灾机构“国际减灾战略”也认为，越来越多的“极端天气”将成为“正常”现象。因此，传统的“五十年一遇”、“一百年一遇”的概率计算已经意义不大，巨灾正由偶发事件变为多发事件。频繁发生的灾害，使得灾害救助日益成为各国政府面临的重要政策议题。灾害救助有

3、狭义和广义之分。狭义的灾害救助主要指生活救助，如我国于2010年9月1日起施行的《自然灾害救助条例》第一条指出，自然灾害救助旨在“保障受灾人员基本生活”。广义的灾害救助则可界定为“满足灾后需求的过程”。美国学者戴利斯（russellrdynes）、克兰特利（enricolquarantelli）和克里普斯（garyakreps）曾专门研究了灾害引发的需求，并将其分为两类：一类是由灾害本身引发的需求（agent-generateddemands），包括预警、灾前准备、搜救、伤员护理和死者安置、基本福利需求、社区重建、

4、防范后续威胁、公共秩序维持等；另一类是回应上述需求而产生的需求（response-generateddemands），包括信息沟通、灾情评估、动员和使用人力物力、协调合作、控制和权威等①。这一分析也完全适用于巨灾。事实上，由于“系统性风险（systematicrisk）”的出现，巨灾后果的“涟漪效应（rippleeffect）”波及的范围越来越大，灾后需求也更加复杂和多元。现有的文献对巨灾的理解多与巨灾保险有关。然而，巨灾不仅是保险行业需要考虑的问题，也对现行灾害救助体系提出了诸多挑战。随着巨灾及其挑战的常态化，灾害救助

5、体系不得不做出结构性调整，即不能再将巨灾当作偶发的“例外”来对待，而应区分巨灾救助与常规自然灾害救助，认真研究并不断完善巨灾救助政策。有鉴于此，本文从广义的灾害救助出发，借助西方灾害管理研究的前沿理论，以“南方雪灾”和“汶川地震”为案例，探讨我国巨灾救助的理论和政策。一、巨灾的含义与特征“巨灾”在英文中有“大规模灾害（large-scaledisaster）”、“灾难（catastrophe）”、“重大灾害（majordisaster）”、“灾难性突发事件（catastrophicincident）”等多种相近的表述，至

6、今没有统一的定义。自然科学研究者通常将人员伤亡、财产损失或受灾范围作为划分巨灾的标准，如美国学者盖德-哈克（mohamedgadel-hak）将灾害分为五级——小灾（smalldisaster）、中灾（mediumdisaster）、大灾（largedisaster）、巨灾（enormousdisaster）、特大灾害（gargantuandisaster），其中死亡人数超过1000人或受灾面积超过100km2的属于巨灾，死亡人数超过10000人或受灾面积超过1000km2的属于特大灾害mohamedgadel-hak,

7、ed,large-scaledisasters:prediction,control,andmitigation,newyork:cambridgeuniversitypress,2008,p2；我国学者马宗晋等把死亡10000人以上、直接经济损失（按照1990年价格计算）100亿元人民币以上视为巨灾马宗晋主编：《中国重大自然灾害及减灾对策（总论）》，科学出版社1994年版，第170-175页。；史培军则提出死亡10000人以上、直接经济损失1000亿元人民币以上、成灾面积10万km2以上等三条标准，认为只要符

8、合其中两条即可划定为巨灾史培军等：《从中国汶川地震和南方雨雪冰冻灾害看巨灾划分的标准和巨灾保险》，载《国家综合防灾减灾与可持续发展论坛文集（上）》2010年5月。政策实践则倾向于从政府应对能力的角度来界定巨灾。例如美国1988年通过的《斯坦福救灾与应急救援法案》（roberttstanforddisasterre