论“乡政村治”中乡村关系的两种极端走向及其调试

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1、论“乡政村治”中乡村关系的两种极端走向及调适【原文出处】重庆邮电学院学报：社科版【原刊期号】20062【原刊页号】210～212【分类号】D4【分类名】中国政治【复印期号】200606【作者】胡振亚/任中平【作者简介】胡振亚/任中平，西华师范大学　政法学院，四川　南充　637002【内容提要】“乡政村治”模式在实践中异化村民自治的性质，形成了乡村关系中的诸多复杂矛盾，并向两个极端方向发展：即“附属行政化”和“过度自治化”。据此对这两个极端的现实表现、形成原因进行调查研究，并提出了相应的调适意见。【摘要题】地方政府与基层政

2、权【关键词】乡政村治/附属行政化/过度自治化【参考文献】[1][9]潘嘉玮，周贤日．村民自治与行政权的冲突[M].北京：中国人民大学出版社，2004.[2]景跃进．国家与社会关系视野下的村民自治[J].中国书评，1998,(5).[3]李凡．山东栖霞市57名村委会主任、委员集体辞职信[A].／／中国基层民主发展报告2000—2001.北京：东方出版社，2002:447.[4]贺雪峰．村级组织的制度安排与制度创新[J].广西社会科学，1997,(6).[5]贺雪峰．论理想村级组织的制度基础[J].政治学研究，1998,(3

3、).[6]白钢主编．选举与治理[M].北京：中国社会科学出版社，2001.[7]朱光磊．当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，1997:431.[8]范毅．“乡政村治”良性对接的实践难题和基本对策[J].西安交通大学学报（社会科学版），2001,(2).[10]乔耀章．村民自治再定位[J].江苏社会科学，1999,(6).[11]潘利红，欧阳惠结．村民政治参与度低的成因及解决对策——以顺德一农村“村民自治”情况的实地调查为例[J].学术交流，2003,(8).在我国，“乡政村治”是作为“村民自治”的现实表现和应然

4、选择提出来的。“乡政”以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，是国家基层政权所在；“村治”则以村民意愿为基础，具有自治性和民主性，由村民自己处理基层社会事务。显然，“乡政村治”不仅是合理的，而且是必需的，因为它可以调动国家和社会两个方面的积极性。但事实上，“‘乡政村治’的格局和体制违背了村民自治权的基本法理和村民自治的立法宗旨。”[1]19在“乡政村治”体制下，乡镇政府与村委会相互关系的平衡和契合是困难的，“只要村委会承担来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保持指导与被指导关

5、系的性质。”[2]在实际运行中，乡镇政府和村委会之间的复杂矛盾有时会走向两种极端：乡镇政府为推行政务而强化对村委会的行政渗透，导致村委会“附属行政化”；以村委会为代表的村民自治权过分膨胀，乡镇政府正当的行政管理难以有效实施，即出现“村官无人管”、“独立王国”等“过度自治化”的倾向。一、乡村关系的两种极端表现20currencydeposit,weprescribeapassonaregularbasis,qilucardaccountonaregularbasis),certificatebondsandsavingsb

6、onds(electronic);3.notdrawnonabanksavingscertificate,certificatebondsapplyformortgageloans,acceptingonlythelender（一）国家权力对村庄权力的侵蚀1.控制村委会，变“乡政村治”为“村务乡治”。村民自治制度的推行，从根本上改变了国家基层政权的运行方式。但是，乡镇党政领导总有理由和办法让制度符合自己的意趣：①扶植村庄代理人，实现对村委会的控制。《村民委员会组织法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直

7、接选举产生。任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”这一规定使传统的乡村行政隶属关系丧失了合法性依据。但是个别乡镇领导作为“村民天然的政策解释者”是不甘心失去自己在村庄的影响的，他们总是竭尽所能（如干预、操纵选举、推翻选举结果等）在村庄扶植自己的代理人——村民委员会。村民委员会往往也只是一味地执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于“收粮、催款、刮宫、引产”，而采取牺牲村民利益或者直接占据村民自治权，从而呈现出“附属行政化”倾向。于是，名义上是村民选举出的村民委员会实际上成了乡镇政权的下级机关或派

8、出机构，传统的“政社合一”下的命令指挥式管理方式又在村民自治旗帜下畅行其道。即使是在实行直选的地区，乡镇政权的意志也能得以实现。他们主要通过宣传、说服工作，在候选人资格认定、确定正式候选人等环节上做文章，施加影响力。有关研究资料和我们的调查均显示，现阶段的村委会选举大多是在乡镇政府从手段到目标的直接控制中完成的。②借