论乡政村治模式的乡镇行政管理与村民自治

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1、.论乡政村治模式下的乡镇行政管理与村民自治摘要:乡政村治模式下乡村治理的难题在于乡政与村治的矛盾，实质是乡镇行政管理权与村民自治权两种权力的冲突。在观念层面上，政府需要转变传统的管制行政理念，村民需要转变片面的过度自治理念;在制度层面上，要明确界定乡镇政府与村民委员会、村民委员会与村党支部之间的关系;从制度外因素来看，可发挥民间组织的作用协调乡镇行政管理与村民自治之间的矛盾，还可通过乡镇干部与村干部之间的私人感情联络推进乡镇行政管理与村民自治的有效衔接。关键词:乡政村治;乡镇行政管理;村民自治;衔接党的十七大报告首次把基层群众自治制度纳

2、入中国特色政治制度范畴，并提出要深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动［1］。在当前的乡村治理中，仍有个别乡镇政府将村民委员会视为其下属机构，以行政命令代替行政指导，而村民委员会却借口村民自治，要求超乎法律和制度之外的自治权，不愿接受指导和帮助，对乡镇政府的行政管理抱消极甚至抵制的态度。这使得乡政村治的农村基层治理模式难以取得预期的效果。因此如何实现乡镇行政管理与基层群众自治的有效衔接成为具有现实意义的重要课题。本文拟从乡镇行政管理权与村民自治权的冲突出发对之做

3、一粗浅探讨。....一、基本现状:乡政村治中的二律背反历史上中国农村总处于国家政治和法律的边缘，皇权不下县，国家政权只通过乡绅阶层来实现对农村和农民的间接控制。在政社合一的人民公社体制下，国家行政权力深入到农村基层，公社与大队之间是领导与被领导的关系。改革开放以来，家庭联产承包责任制和村民自治的创举在较大程度上促使国家权力开始撤离至乡镇，形成乡政村治的乡村治理模式。中国乡政村治中的二律背反是乡镇政府力图代表国家实现对农村、农民的控制与村落力图摆脱控制实现村民自我管理、自我教育、自我服务之间的矛盾。在制度安排上，乡镇按照国家行政权力的运作

4、方式组成最基层一级政权，其任务是将国家的方针政策和管理意图传递到乡土社会，对本乡镇事务行使国家行政管理职能;而村民委员会则是实现村民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众性自治组织，其任务是自主管理本社区事务。就当前中国农村现状来看，随着农村市场化、城镇化的推进和农业税的取消，乡镇政府的工作不再是要粮、要钱、要命(指农村计划生育)....，而是积极贯彻工业反哺农业，城市反哺农村的方针，为农村提供公共服务，政府与村民自治机构之间已不是人民公社时期的领导与被领导关系。但是，由于受农村经济社会发展水平局限，村民自治制度并不完善，政府仍然需要承

5、担维护乡村稳定的职能，仍需主导和谐新农村建设，需要村民自治机构的配合与协调。实践中，村民民主意识凸现、自治意识增强，力图摆脱长期以来形成的行政管制，与乡镇行政管理矛盾重重。这种矛盾主要表现为三个方面。1．乡镇对村干部人事权的控制与村民民主选举的矛盾。乡镇党委政府总是习惯性地想通过对村干部的控制来实现对村落的控制，在村民选举中总想方设法让理想的候选人当选，实践中体现为对村干部选举和任命的控制。新一轮村民选举大力推广村支书和村主任一肩挑，不少乡镇干部认识不清，担心民选的干部不听话，力图通过各种形式实现对选举的控制。为了使自己理想的村干部留任

6、，在指导和监督村民选举时，个别乡镇干部不按程序办事，有的故意在一些关键环节上留漏洞，有的主动提醒候选人拉选票甚至买选票，扭曲了选举的公正性。为了使理想的候选人当选，个别村甚至出现了要求村民再次投票选举的情况。在选举结果公布后，乡镇领导仍然还可以在某种程度上控制村干部。个别村主任当选后并没被任命为村支书，理由是乡镇党委认为该村情况复杂，不适宜搞一肩挑，个别候选人落选后仍然被乡镇党委任命为支部委员。这种情况与村民自治的民主选举背道而驰。2．....乡镇对村级财务的控制与村民民主管理的矛盾。乡镇对村财务的控制主要体现为对村财务和村干部工资的控

7、制。乡镇一般都设有经管站这一机构专门管理村级财务，村财乡管成为不少地方推广的经验。这种体制虽在一定程度上减少了村级财务混乱，但侵犯了村民自我管理村级财务的权利，不利于调动村民和村干部民主理财的积极性。对村干部个人而言，其工资主要由民政部门提供，部分由乡镇财政补贴，最终通过乡镇发到村上。实践中，乡镇往往根据村干部完成乡镇下达的任务情况确定实际数额，村干部不得不在较大程度上依政府的意思行使职权，这样做明显不利于培养村干部为村民服务的意识和村民行使对村干部的监督权。3．乡镇对村公益事业建设的控制与为村民提供服务的矛盾。国家为稳步推进社会主义新

8、农村建设投入了巨大的财力，资金一般都由各部门通过乡镇政府投到农村，政府在资金使用时有全乡镇统筹安排的空间，因此各村公益事业建设在很大程度上依赖于政府。由于政府对农村建设的投入往往留有缺口，需要村内自行解决，