乡政村治中乡村关系的两种极端走向及调适建议

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1、“乡政村治”中乡村关系的两种极端走向及调适建议摘要：“乡政村治”模式在实践中异化了村民自治的性质，形成乡村关系的矛盾分裂，并向两个极端方向发展：“附属行政化”和“过度自治化”。本文分析了这两个极端的现实表现、形成原因并提出了一些调适意见。关键词：乡政村治　附属行政化　过度自治化　在我国，“乡政村治”是作为“村民自治”的现实表现和应然选择提出来的。“乡政”以国家强制力为后盾，具有行政性和集权性，是国家基层政权所在；“村治”则以村民意愿为基础，具有自治性和民主性，由村民自己处理基层社会事务。显然，“乡政村治”不仅是合理的，而且是必需的，因为它可以调动

2、国家和社会两个方面的积极性。但事实上，“‘乡政村治’的格局和体制违背了村民自治权的基本法理和村民自治立法宗旨”。①在“乡政村治”体制下，乡镇政府与村委会相互关系的平衡和契合是困难的，“只要村委会承担来自上级政府的行政管理任务，那么它们的关系就非常可能具有领导与被领导的特征，而很难保持指导与被指导关系的性质”。②在实际运行中，乡镇政府和村委会之间的复杂矛盾有时会走向两种极端：乡镇政府为推行政务而强化对村委会的行政渗透，导致村委会“附属行政化”；以村委会为代表的村民自治权过分膨胀，乡镇政府正当的行政管理难以有效实施，即出现“村官无人管”、“独立王国”

3、等“过度自治化”的倾向。一、乡村关系的两种极端表现第一、国家权力对村庄权力的侵蚀导致村委会“附属行政化”1、控制村委会，变“乡政村治”为“村务乡治”。村民自治制度的推行，从根本上改变了国家基层政权的运行方式，但是，乡镇党政领导总有理由和办法让制度符合自己的意趣：1）扶植村庄代理人，实现对村委会的控制。《村组法》第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。”这一规定使传统的乡村行政隶属关系丧失了合法性依据。但是一些乡镇领导作为“村民天然的政策解释者”是不甘心失去自己在村庄的影

4、响的，叫嚷“不领导村庄，国家的任务谁去完成？”，于是竭尽所能（如干预、操纵选举，推翻选举结果等）在村庄扶植自己的代理人：村民委员会，这样，在培养了村委会对自己政治亲和力和政治依赖心理的同时，又依据其强势话语权和资源垄断权赋予其体制内合法权力光环。村委会往往只是一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，忙于“收粮、催款、刮宫、引产”，而采取牺牲村民利益或者直接占据村民自治权，从而呈现出“附属行政化”倾向。于是，名义上是村民选举出的村民委员会实际上成了乡镇政权的下级机关或派出机构，传统的“政社合一”下的命令指挥式管理方式又在村民自治旗帜下畅行

5、其道。即使是实行直选的地区，乡镇政权的意志也能得以实现。他们主要通过宣传、说服工作，在候选人资格认定，确定正式候选人等环节上做文章，实施影响力。我们在四川某市调查中发现，该市某镇镇党委书记、镇长到村党支部书记皆认为农民素质太低，只考虑眼前利益，缺乏民主素质等为由，为选举设置重重障碍。有关研究资料和我们的调查均显示，现阶段的村委会选举大多是在乡镇政府从手段到目标的直接控制中完成的。2）借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制。“村财乡管”是指村里财务由乡镇统管统筹。依据我们对四川省一些乡镇的调查，村财乡管主要表现形式是将村中所有的资金、账目统一上缴到

6、乡镇，由乡镇一专职副乡镇长负责统管。村里若需花钱，要事先由村委会和村党组织拿出预算，再报经乡镇审核、批准；还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。通过加大乡镇对以村级财务收支为核心的经济活动的监督制约力度，以此来重新调整乡村关系，达到扩张乡镇权力、控制村委会的目的。村财乡管弱化了乡镇同村的新型指导关系，强化了传统的行政领导关系，不利于村干部改变过去那种只对上不对下的工作作风，实现服务群众的目的。因此，“村财乡管”只是实现乡镇政权对村庄权利控制的“经验”之举，而非达致村民自治的成功之为。2、通过

7、控制村级党组织控制村庄内部事务。这是一种间接的但又是非常有效的控制手段。在目前基层政权体制安排中，存在党委系统的隶属关系和政府系统的行政指导关系。乡镇党委通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不是“指导”村委会。一般来说，在每一届村委会换届选举之前，都要先进行村党组织的换届选举，根据《党章》规定，村党组织一般都是通过全村党员大会选举产生，但乡镇党委不仅可以推荐村党组织书记候选人，而且由乡镇党委提名的村党组织书记候选人，落选的可能性很小，即使落选，乡镇党委也可以通过直接任命或通过另外推荐候选人，以保证合乎其意愿者当选。而当选的村党组织书记则自

8、觉地贯彻乡镇党委的意图，实施对村委会的领导。这样就会使得乡镇政府对村委会的指导关系，变为实际上的领导关系。因为乡镇长一般同时又是党委副书