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时间:2018-10-29
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1、从村治过程看乡村关系内容提要 农村实行村民自治之后,乡村关系发生了明显的变化,由集中统一的行政管理转变为行政领导与行政指导相结合。本文从村治过程的角度分析了村民自治背景下的乡村关系,所得出的结论是:乡村关系既包含行政管理也包含行政指导;乡村矛盾的主要方面在于乡镇政府;乡镇政府的违规的行政干预对于村民自治是十分有害的。关键词 村治过程 村民自治 乡村关系 行政干预 农村实行村民自治以后,乡村关系发生了巨大的变化。《中华人民共和国村民委员会组织法》第四条规定,“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得
2、干预依法属于村民自治范围内的事项。”这意味着,该法将乡镇人民政府(行政机关)与村民委员会的关系定性为“指导与被指导的关系”。事实上,当前的乡村关系并非只是简单的指导与被指导的关系,因为乡村关系不仅仅是乡镇行政机关与村民委员会的关系。 在实行村民自治的前提下,乡镇政府对于行政村的管理既有行政命令的成分,也有行政指导的成分。此二者的区别须加以厘清,并在实践中避免违规的行政干预。这对于农村的政治发展是必要的。本文拟从村治过程这一视角,对实行村民自治背景下的乡村关系作一剖析。 一、村治过程 “村”指的是行政村。“行政村”是历史形成的一
3、个概念。建国初期,中国政府曾把政权组织延伸至村一级。中华人民共和国政务院于1950年12月颁布了《乡(行政村)人民政府组织通则》,乡(行政村)成为基层行政单位。当时的乡和行政村是一个概念,它一般由一个较大的自然村或几个自然村联合组成。人民公社时期,行政村演化为生产大队;人民公社解体以后,在原来的生产大队设立“村民委员会”。“行政村”这一概念一直被沿用下来,尽管现在的行政村并非一级行政组织。 “村治过程”即行政村的政治过程。“过程”具有双重涵义:(1)它是一种研究方法;(2)它是一系列政治活动。“过程”作为政治学的研究方法,其形成和
4、发展是功能和行为研究方法长期发展的产物,“其特征是对政治活动的行为、运转、程序以及各构成要素,特别是各政治团体(群体)之间,以及它们与政府之间的交互关系进行实证性的分析、研究和阐述。这种过程研究,对于传统的体制研究、要素分析和法理说明是一个极为重要的补充和丰富,把人们对于政治、政府问题的研究推向了一个新的阶段”。最早提出“过程”这一概念的是美国学者本特利(Bentley,ArthurFisher),1908年,本特利在其代表作《政府的过程:社会压力研究》(ProcessofGovernment:AStudyofSocialPress
5、ures)一书中提出“政府过程”的概念。至第二次世界大战前后,西方政治学界流行从“过程”的角度研究和表述政治和政府活动的各个方面。上个世纪末,中国学者也开始注重以“过程”的方法研究中国的政治问题。 “过程”的另一个涵义是指一系列政治活动。本特利的“政府过程”是指以政府为核心的一系列政治活动,包括以下几个环节:利益表达、利益综合、决策和决策的施行。实际上,“政府过程”就是“政治过程”,“学术界历来多是交叉使用这两个概念,并未将它们划分严格的界限”。结构功能主义的代表人物阿尔蒙德(GabrielAlmond)进一步发展了政府过程的学说
6、,他将“政治过程”或“政府过程”分解为政治社会化与政治录用、利益表达、利益综合、政治沟通、决策和决策的施行等几个环节。 本文所提出的“村治过程”,就是行政村的“政治过程”,它包括以下几个环节:政治社会化与政治录用、利益表达、利益综合、政治沟通、决策和决策的施行。 政治社会化是政治文化形成和发展的过程;政治录用是通过某种方式选用人员在政治活动中充当某种角色,对行政村而言,选择村干部是最重要的政治录用;利益表达就是提出政治要求;利益综合是把各种要求汇合成决策选择;政治沟通是政治活动主体之间的信息传递;决策是把有效的政治要求转化为权威
7、性的决定;决策施行即实施决策。二、乡镇政府与村干部的政治录用 乡镇政府在录用村干部的过程中起着重要的作用,其中对农村党支部负责人的人选起决定性的作用。 1镇党委对村党支部负责人的任用起决定性的作用 根据党章第29、30条的规定,党的基层委员会由党员大会或代表大会选举产生,总支部委员会和支部委员会由党员大会选举产生,但基层委员会、总支部委员会、支部委员会的书记、副书记,应报上级党组织批准。《中国共产党地方组织选举工作条例》第15条规定,上级党的组织认为有必要时,可以调动和指派下级党组织的负责人;第16条规定,党的基层组织设立的委
8、员会书记、副书记的产生,由上届委员会提出候选人,报上级党组织审查同意后,在委员会全体会议上选举。从上述规定看,作为农村党支部的上级党组织的乡镇党委,对农村党支部负责人的人选拥有决定权。在现实中,乡镇党委直接任命村党支部负责人的情况时有
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