水电建设试行“先移民，后工程” 新方针与配套政策探讨

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1、水电建设试行“先移民，后工程”新方针与配套政策探讨　　国家发改委在最近批复四川、云南省关于《同意开展水电项目前期工作》函中，提出了“先移民，后工程”的水电开发新方针，需要积极探索“先移民，后建设”工作方法，进一步明确工作程序，按照国家政策法规有序推进相关工作。　　一、移民安置工作滞后枢纽工程建设的主要原因和政策性障碍　　实行项目核准制与水电工程建设程序难以有效衔接　　按照《国务院关于投资体制改革的决定》，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批，区别不同情况实行核准和备案制。企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报

2、告的程序。应该申请核准而为未经核准的项目，不得开工建设，项目核准文件的有效期为2年。项目在核准文件有效期内未开工建设，也未事先申请延期的，原项目核准文件自动失效。既要规范操作，又要加快建设，这些规定，给水电工程的前期工作、立项申请、施工筹建和施工准备提出了新的要求。　　——大中型水电工程的建设周期很长，除前期工作外，施工期少则5～6年，长则7～8年，有的长达10年以上。水电工程的施工分为筹建期、准备期、主体工程施工期和完建期四个阶段。从准备期开始至第一台机组投产发电称为发电工期，至全部机组投产称为总工期。工程筹建期一般不包含在总工期之内。　　——根据有关设计规范和国内工程建设经验，水电工

3、程筹建期一般应完成的项目包括对外交通、施工用水、用电、场内主干道路、部分生产生活设施、场地平整和沟水处理工程、通讯和征地移民等工作，水电工程筹建期一般为1年，有的长达2年，且需要投入较大的人力、物力、财力和设备；施工准备期工程项目主要有：施工通道、导流泄水建筑物、导流挡水建筑物、主体建筑物岸坡开挖和支护、截流施工准备，生产生活设施建设等，水电工程施工准备期一般为2年，长的要3年。施工筹建和准备工作不仅项目多、工期长、投资大，而且矛盾集中、问题突出，协调解决难度较大，程序较复杂。　　——按照水电工程建设惯例，水电工程的开工，是指工程截流，开始进入主体工程施工阶段。水电工程项目获得核准批复之

4、前，必须完成大量的现场施工准备工作，才能确保进入主体工程施工阶段后，各项工程施工顺利展开，项目之间、工序之间计划进度合理衔接，从而保证发电工期的实现和按照计划完成工程建设。　　由于项目核准制与水电工程建设程序难以有效衔接，水电工程筹建期、准备期各项工程难以合法有序开展，一旦项目核准，为了抢工期，项目业主往往采取过渡性措施解决移民问题。　　水电工程控制性工程用地难以合法解决　　国土资源部《关于水利水电工程建设用地有关问题的通知》明确，关于水电建设用地审查报批：　　水利水电工程在申请报批用地时，由于工期紧，对控制工期的进场道路、导流涵洞(渠)、输电设施等用地，在查清所需使用土地的权属、地类、

5、面积，兑现被用地单位群众的地上附着物和育苗补偿费，妥善处理好先行用地有关问题的前提下，经有批准权的一级人民政府土地行政主管部门同意，可以先行用地，但须在规定的时限内办理正式用地报批手续。需报国务院批准用地的水利水电工程控制工期的单体工程用地，由省级国土资源管理部门会同省级计划主管部门提出申请，报国土资源部同意后、可以先行用地。　　此规定于XX年实行，当时按照《国务院关于投资体制改革的决定》还未颁布，水电工程建设按照立项，预可研、可研及开工程序审批，在水电工程立项审批后，即可申请控制性单体工程先行用地。　　按照现行法规，报国务院批准单独选址建设用地审查报批存在的突出问题包括时间长、报批程序

6、和材料复杂等。实际运作中，有的项目一等就是几个月、半年甚至更长时间，特别是一些有工期限制的项目，建设单位急于开工。未批先用等违规违法用地行为大量发生，也在一定程度上反映出现行土地审批制度存在一些问题，迫切需要加以改进。根据国土资源部《关于改进报国务院批准单独选址建设项目用地审查报批工作的通知》：　　通过部用地预审的能源、交通、水利水电、军事国防等建设项目，在经发展改革委等部门批准、有关部门批准初步设计后，桥梁、隧道、特殊地基处理等控制工期的单体工程，可以在用地正式报批前由省级国土资源管理部门向部提出先行用地申请。部批准先行用地的建设项目，应在半年内正式报批用地。　　按照上述规定，水电工程

7、控制性单体工程先行用地必须在项目核准方可申请，水电工程筹建期、准备期各项控制性工程用地难以合法解决，目前项目业主往往采取变通办法，将控制性单体工程分拆先行核准，解决控制性工程用地问题。由于没有规范性操作规定，控制性单体工程核准存在诸多问题。　　林地审批滞后，法律障碍难以逾越　　根据《国家林业局占用征用林地审核审批管理规范》，　　国务院批准或同意的建设项目，国家和省级重点建设项目，国务院有关部门、国家计划单列企业、省级人民政府及其有关