水权分离与政府水管理范围界定

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1、水权分离与政府水管理范围界定　　从产业链角度看，可从以下三个层次理解水的经济属性：　　水首先是一种资源。水密切关联社会经济的可持续发展，因此，水在资源分配层面上，需要来自政府的带有约束力的统一规划与管理。　　在我国，水资源作为一种关系国计民生的重要资源，和电力、燃气等一起列入公用事业的范畴，一直由政府全权控制。国家作为水资源所有者，是水资源权分配的主体，并保留水资源的最终处置权。国务院水行政主管部门代表国务院具体行使水资源所有权，流域机构依法负责本流域水资源的统一管理，地方政府负责本行政区域内水资源所有权的

2、管理。　　在国外，水的资源属性也被当作水的基本属性，政府部门一般都有特殊的政策和制度对待水。大部分国家的水资源都属于政府。要获得使用地表水的权利，必须持有用水许可证或根据水法获得批准证。政府也会采用一定的手段对水资源进行调配，达到一定的均衡态势。　　水仅作为资源还不具备使用性能，需要进行工程形式的加工。水作为生产资料层面的加工和买卖与相应工程相结合后，以生产资料的形式进入市场。水的生产资料属性以水的资源属性为基础，随着水的工程投入的增加而不断升值。　　水的生产资料属性是毋庸质疑的，可以说是各种生产和生活活动

3、的基础。但是，在我国，无论是水利工程还是给排水工程，由于其投资体制和运营方式都带有显著的计划经济特征和社会福利特征，因此，水作为一种生产资料应有的价值一直都没有得到科学体现。水利工程完全依靠政府投入和运营，而自来水行业连续6年全行业亏损。垄断带来亏损的怪现象在中国公用事业行业是普遍存在，在自来水行业中，国内长期形成的是低水价＋亏损＋财政补贴模式。这样，水作为生产资料的价值完全没有体现，它只是被当作一种福利。　　如果水作为生产资料进入经济产业链，就应该以市场的标准核定其工程的投入、运营和回报，并且投资运营主题

4、应市场化。　　在消费品的层次上，水同其它人类必须的消费品一样，其供需关系从根本上决定价格，是一种纯粹的商品。但是，由于垄断经营，水的商品性无法直接通过供需来体现，许多人所意识到的水，是和阳光、空气一样，没有价值的。这是对水这种消费品在认识上的误区。　　其实，水的消费品属性可以从水价体系中分离而得到体现。我们可以根据城市为单元的经济发展、社会发展、城市规划、流域水源供给、工程实施、水量生态平衡等水的基准参数核定水的科学的、生态的供给能力，从而明确城市为单元的各种用水基准指标，以定额用水和阶梯水价的形式调节水的

5、供需价格。　　目前，在国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局等五部委《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》中明确了水价的制定办法。但是关于城市用水的基准指标体系的建立还有待完善。可以看出，水作为一种商品所具有的消费品特征在该通知中已有所体现，并正在为人们所认识和接受。　　分析水的以上三个属性，我们认为，抛开水的资源属性以外，水的其它经济属性无异与其它商品。水资源和水的开发利用，可以类比与土地资源和土地开发利用。土地是更为敏感的资源，它是国家概念的基本附着。但是，它也是房屋不动产最基本的生产资料

6、，同时依附土地开发的房产则是人们基本的生活和生产必需品。分析房地产的经济特征，我们看到，除了在土地资源权的国家所有和规划层面的政府分级宏观调控之外，房地产的开发、使用、经营均因其商品属性而充分市场化。房地产业在国家的科学监管下的那种蓬勃生气是否对水业发展有所启发？　　水权应该包括水资源所有权、使用权和经营权。水权制度是西方国家在水资源管理的发展过程中，随着用水需求不断增加和用水竞争的日趋激烈，而逐步完善形成的一种规范的水资源法制化管理模式，是一种与市场经济体制相适应的水管理机制，其核心是产权的明晰。　　水权

7、是建立水市场的基础，市场化是水交易的形式，水权则是水交易的基础。水权、市场化、水交易可以说是共生的，缺少其中任何一个，其他的都不成立。　　水业市场化推进动力来自政府，阻力同样来自政府。无论是水利部的变工程水利为资源水利还是建设部的推进水业产业化，都面临一个明确管理对象的问题，需借水权分离来界定政府管理的范围。因此，水权的分离问题成为目前水业改革的重要前提。　　水权具有三种形式：水生而就有的资源价值，使水资源所有权成为水权的基本组成；由于水的工程加工与投入使其价值增加而对应的水权为水使用权；水进入不同领域而产

8、生的商品属性所对应水权称为水经营权。这三种水权因属性的不同，决不能混为一谈。政府真正拥有水权的范围，应是水资源权的调配与管理，不能延伸政府的水权管理的范围。　　水权管理普遍采用以流域为基础的水量分级统一管理形式，同时必须充分考虑流域中社会经济核心载体——城市的综合因素。流域对城市的水资源权管理应采取水资源权核定制。也就是，在对城市水功能区进行科学的水资源权的分配后，由城市在总体规划、经济发展规划、环境保护规划的框