试论水的三权分离与三权分立

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1、试论水的三权分离与三权分立

2、第1　摘要水资源的所有权、经营权和使用权是构成水权的三项基本权利，彼此间虽相互联系，但实质是相互分离的，其权属主体分别为国家、企业和消费者。对管理水权的三种权力，即水资源的配置权、水经营的特许权和水管理的监督权，以及水权交易的问题进行分析探讨以促进我国水市场的发展。关键词水权水权管理水权交易最近两年，关于水权及水权交易方面的报道很多，一些部门和机构还组织了各种各样的研讨，并发表了大量理论探讨和实证研究的文章，这对我国水市场的发展起到了一定程度上的促进作用，但由于水权问题的复杂性和敏感性，目前社会各

3、界对水权的认识并不一致，这说明有些问题还需要继续探索，甚至认识上还存在一些误区，如有的报道误将正常的商品水买卖当做“水权交易”而大做“文章”；有的报道混淆了水资源所有权与水设施所有权的概念；有的报道将水权（权利）与水权管理（权力）混为一谈……此类现象给我们的启示是，对于水权问题，理论上可以“大胆假设”，但实践中却要“小心求证”，切不可急于求成，盲目地将“水权交易”推而广之。借此谈点学习体会与同行商榷。一、水权的基本特征是“三权分离”关于水权的基本概念，不同学者从不同角度出发可能有不同的理解，本人赞同“水权包括水资源的所有权、

4、经营权和使用权”的解释，并且认为这是构成水权的三项基本权利，其权属主体分别为国家、企业和消费者，彼此间虽相互联系，但其实质上却是相互分离的。水资源的所有权：是指所有者对水资源的占有、使用和收益的权利。我国《水法》中明确规定：“水资源归国家所有”。也就是说国家是水资源的所有者，然而，国家所有即全民所有，而全民所有是抽象的，但却不可分割。因此，无论在理论上，还是在实践中，都不存在水资源是归甲所有，还是归乙所有的问题。国家对水资源的占有、使用和收益的权利，将通过国家（由国务院代为行使）对水资源所有权进行管理（如配置，征税等）的方式

5、来实现。其中，国家对水资源的使用权利将转化为消费者（个体或群体国民）对水资源的使用权，因为在通常情况下，国家并不直接使用水资源。水资源的使用权：是从所有权中派生并分离出来的一项权利，是水资源所有权国家所有，亦即全民所有的具体体现。换句话说，落实使用权是实现所有权的重要方式之一，所不同的是使用权一旦从所有权中分离出来，其权属主体便发生了变化，既不是国家，也不是全民，而是具体的消费者。因此，水资源的使用权与每个消费者休戚相关，也是老百姓、各行各业和各级政府所共同关注的。然而，在实践中，由于水资源的特殊性，作为个体或群体消费者，通

6、常都不能或难以直接使用水资源，而需要靠专门从事供水的企业为其提供服务，也就是说，在水资源的国家所有权和消费者的使用权之间还存在一个水资源的经营权问题。水资源的经营权：是架在所有权与使用权之间的一座“桥梁”，通过这座“桥梁”，抽象的国家所有权就被部分转化为具体的消费者使用权。现实中，经营权的权属主体通常是开发和经营水资源的企业，包括从事水资源的开发（建水库、打井）、输送（渠、涵）、加工（净水厂）和配水（管网）等活动的企业或其他机构，在市场经济条件下，这些机构的性质都应该是经营性的。水资源的经营权包括三层涵义：一是对水资源的开发

7、权，二是对水资源开发设施的使用权，三是出售商品水的权利。当然，在多数情况下，从事水经营的企业还同时拥有对开发设施的所有权，但应当注意的是企业并不拥有对水资源的所有权。二、水权管理应遵循“三权分立”原则与水权的三种基本权利相类似，对水权进行管理的权力也可分为三种基本类型，即水资源的配置权、水经营的特许权和水管理的监督权。这三种权力的管理对象、范畴和性质通常是不同的（如下图所示），根据市场经济的公平、公正和反垄断原则，这三种权力的行为主体应当是相互分立、各司其职的，既相互支持，又相互制衡。水资源的配置权：是分配权与处置权的总称，

8、是国家对水资源所有权和使用权进行管理的基本权力。水资源的所有权只有通过配置，才能实现向使用权的转变，而配置的合理与否不仅关系到水资源利用的效率与效益，也关系到不同消费群体的切身利益和社会公平，水资源的配置权兼有环境、经济、社会和政治等多重属性，是水权管理的核心权力，所以，《水法》在明确水资源属国家所有的同时，又规定水资源的所有权由国务院代表国家行使。行使什么？笔者理解主要是指行使水资源的配置权。因此，水资源配置权的行为主体是国务院（或国务院授权的有关机构），而管理的对象是水资源的所有权和使用权，水资源配置结果的法律地位通常以

9、“取水许可证”的形式予以确认。水经营的特许权：是对水资源经营权进行管理的一项基本权力。由于水是自然垄断商品，也是社会公共物品，水对所有消费者来说，都是必不可少却又常常不可选择的。因此，从维护社会公平公正考虑，水的经营应该是政府行为，水的经营权专属于政府，因为政府最能代表广大人民的利益。但从