“小金库”的危害与治理2013

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1、“小金库”的危害与治理第一讲：“小金库”概述第一节小金库的内涵与特点一、何为小金库(一)小金库的定义：至于究竟什么是小金库，迄今为止我国理论界和实际工作部门仍存在一定的争议。根据我国国务院办公厅《转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》及《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》两个文件的规定：“小金库”是指违反国家财经法律、法规及其他有关规定，侵占、截留国家或单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支或未纳入预算管理、私存私放的各项资金及其形成的资产。形象而通俗地讲

2、，就是部门或单位的“私房钱”。改革开放后历次清理小金库时的定义第一次(1989年)专项治理“小金库”。定义：侵占、截留国家和单位的收入，化大公为小公，化公为私，未列入本单位财会部门收支，私存私放的各项资金。第二次(1995年)专项治理“小金库”。定义：违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。第三次(2009年)专项治理“小金库”。定义：违反法律、法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金及其形成的资产。（二）基于“小金库”与“帐外帐”的关系,对

3、“小金库”的界定基于对“小金库”与“账外账”认识的不同，目前对于“小金库”的界定主要存在四种观点：第一种观点，认为“小金库”既包括未在单位财务账内核算的账外“小金库”，也包括隐匿于财务账中的账内“小金库”，即“小金库”包括账内“小金库”与账外“小金库”’。持有这种观点的学者认为是否为“小金库”主要从经济行为、资金来源、获取手段、存在身份、资金用途五个方面来判断。第二种观点，认为“小金库”是“账外账”的一种。持有该观点的学者认为二者是既有联系、又有区别的财经违纪、违规行为，从逻辑上讲二者具有属种关系。其中“账外账”是泛指，是属概念。“小金库”作为“

4、账外账”的一种表现形式，应该是种概念。即“账外账”包含“小金库”，“小金库”必然是账外账，而“账外账”却不一定全部是“小金库”。第三种观点，认为“小金库”等于“账外账”。这种观点对“小金库”与“账外账”并不加以区分，认为“小金库”就是“账外账”。持有该种观点的学者，在对二者进行研究时，并不对“小金库”和“账外账”做出明确的区分。他们认为，“小金库”是相对于正常的财政财务收支及其载体——法定会计账册而言的，也称之为“账外账”。可以看出，持有该种观点的学者认为二者只不过是对同一财经违规行为的不同称谓而已，二者的外延是完全相同的。第四种观点，认为“小金

5、库”与“账外账”是两种不同的财经违规行为，二者不存在任何交叉。持有该种观点的学者认为二者的定义、载体、定性依据、处理处罚依据均不相同。该观点认为：①定义不同。根据国办发〔1995〕29号文，“小金库”是凡指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金。根据会计法释义，“账外账”是指单位在法定会计账簿之外另设的会计账簿，用以登记、核算按照法律、行政法规和国家统一的会计制度规定应当纳入统一会计核算的经济业务。②表现形式不同。小金库的载体可以是账簿，也可以是账簿以外的其他形式，如

6、存折、现金。而“账外账”只能是账簿。YibinCityCitytracktraficplaningisibincityregionalrangewithintracktraficsystemofonceintegration,andcitytracktraficalsoisibinCityCityintegratedtracktraficsystemintheofpart,foracurategraspcitytracktraficresearchofobject③定性依据不同。“小金库”的定性依据是国办发〔1995〕29号文。“账外账”的定性依

7、据是《会计法》；④处罚依据不同。对私设“小金库”行为的处罚依据主要是《财政违法行为处罚处分条例》和《审计法实施条例》。而“账外账”处罚的法律依据是《会计法》、《审计法》或《公司法》。综上所述，我认为“账外账”与“小金库”既有联系，又有区别。首先，“小金库”是“账外账”的一种表现形式，但“账外账”不一定都是。其次，“小金库”和“账外账”又是两种不同的财政违规行为。二者的定义、表现形式、定性依据和处罚依据完全不同（前面第四种观点）。（三）界定小金库的四要素1.资金性质公有“小金库”资金属部门单位的资金，这就决定了“小金库”存在的前提是部门单位有资金所

8、有权和支配权。鉴于此，资金所有权和支配权不属于部门单位的，就不应定为“小金库”。例如，收纳的职工集资，代有关部门扣收的水电费和其他债务等