整体性治理对中国邻避冲突管理的启示

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1、整体性治理对中国邻避冲突管理的启示　　摘要：针对不断产生的邻避冲突，政府虽然出台了一系列应对措施，但由于种种原因，收效却比较有限，目前政府应对邻避冲突的方式还是碎片化的。这种分散型的管理体制和碎片化的应对方式存在诸多弊端，难以适应国际环境正义的发展趋势。本文借鉴西方整体性治理理论，对中国现行的邻避冲突管理现状及存在问题进行了客观的梳理和分析，探讨了今后中国邻避冲突管理体制改革的发展方向，并对邻避冲突治理模式进行了初步构思关键词：邻避冲突管理；整体性治理；多元主体参与；政府间关系中图分类号：C93文献标识码：A文章编号：1003-1502（2016）04-0117-

2、06一、中国邻避冲突管理的现状19伴随经济发展和居民生活品质的提高，政府将会组织或主导建设更多的公共设施，以满足公众持续扩大的公共服务需求。在满足现代化含义下的公共服务需求与后现代化语境下环境质量诉求的“双重压力”之下，部分关乎公共利益设施的邻避效应开始显现。因负外部性而产生的邻避设施选址的“两难困境”已经成为各国城市普遍面临的挑战。不论是发达国家，还是港台地区，邻避冲突无疑已经成为发达和较发达经济体政府所必须面对的重要现实问题。自2007年以来，邻避设施选址引发的冲突已经在全国十余个城市发生，并向更多的城市蔓延。作为冲突管理的一个方面，邻避冲突的预防和化解一直受

3、到学界的持续关注。目前，中国的邻避冲突管理主要由政府进行。受到政策压力和公关经验等因素的影响，地方政府在面对邻避冲突时还缺少有效的应对方案，结果往往是以项目的“暂停施工”或“重新选址”而告终。这种“以回避应对邻避”的态度，无益于问题的解决，反而可能引发新的社会矛盾邻避冲突最早起源于美国，并与现代环境保护运动关系密切。随着经济社会发展进步，从上世纪70年代发展至今天，“邻避”已经演化为一�N对待公共事务的价值观念和思维方式。其精神实质从“环境保护”演变为对“环境正义”的诉求，关注的焦点从设施选址“结果”转移到选址“过程”的合法19国内各领域的研究者对日益增多的邻避冲

4、突也从不同角度展开了相关研究。乔艳杰[1]、陶鹏[2]、张乐[3]从政策分析的路径探讨冲突产生的原因并对其进行归类，何艳玲[4]、张巍青[5]从个案研究的角度对中国的邻避冲突特点进行分析，也有学者如李晓辉[6]、陈澄[7]、丘昌泰[8]、张向和[9]从邻避冲突治理的角度提出了相应的对策建议。已有的研究成果加深了人们对邻避冲突的认识，为化解邻避冲突提出了具有建设性的对策，但鲜有从政府间关系的视角去分析邻避冲突管理所遇到的困境事实上，在邻避冲突中政府既有可能是调节者也有可能是当事方。有学者总结指出，政府在一些公共冲突中既做运动员又做裁判员[10]，这反映出邻避冲突治理

5、主体的单一化。另一方面，我国邻避设施管理出现环节断裂与职责交叉。以垃圾焚烧厂为例，单与垃圾焚烧厂选址、建设有关的部门还有国土、规划、计划发展、市政园林、环卫等10余个部门；除以上10多个部门外，与垃圾处理问题相关的部门还有5个。这从侧面反映出中国邻避设施管理的碎片化，管理环节存在断裂与重合。规划局、发改委、地方政府、环卫局、市政园林局等部门都具有邻避设施管理权，且存在明显的职责交叉，多头管理的局面造成管理运行的碎片化。因而在具体的邻避冲突管理过程中，呈现出以治理主体单一化和管理碎片化为特征的分散型治理格局。本文认为，虽然邻避冲突管理的本质是对决策过程的管理，但在政

6、府间关系“职责同构”的背景下，邻避设施决策和冲突化解过程中出现的“多头共管”问题才是症结所在，抓住邻避设施特有的属性，强调邻避冲突治理中政府间关系的整体、协调，是邻避冲突治理的有效途径二、整体性治理理论对中国邻避冲突管理现状的反思（一）整体性治理理论的核心内涵19整体性治理以解决公众的生活问题为核心关怀，通过整体、协同的机制将碎片化的责任机制、治理层级及多元主体间关系进行有机整合，不断“从单一走向多元，从分散走向整合”，有效解决公众最为关心的问题整体性治理理论对政府结构功能的反思与重构体现在整合与协调两个方面。整合主要表现为对利益关切的整合，通过将某一特定政策领域

7、的利益相关者聚合在一起，为其合作创造条件[11]；协调是一种常见的行政手段，强调在进行公共事务治理时，不仅要实现政府内部各部门的有机互动，也要促使政府与私营部门、非营利部门之间的相互协作配合，形成一种“多元主体联动”的治理网络。新公共管理的过度分权导致公共部门间横向沟通不畅、难以协作，也带来地方公共服务的碎片化。然而，由于目标的多样性，创造一个“超级部门”也并不能解决跨部门的问题[12]。因此整体性治理包括层次、功能、部门三个方面的整合，通过流程再造、作业规范和主体协调，实现公共服务的需求导向[13]19总之，整体性治理的总体特征是强调多元主体的制度化协作，以公众

8、需要为依归