从《里斯本条约》看欧盟共同外交与安全政策的机制对政策运作效力的影响

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1、从《里斯本条约》看欧盟共同外交与安全政策的机制对政策运作效力的影响徐贝宁【专题名称】国际政治【专题号】D7【复印期号】2009年08期【原文出处】《国际论坛》(京)2009年3期第19～25页【英文标题】TheImpactofEU'sCFSPMechanismontheEfficiencyofPolicyOperationasDemonstratedbytheLisbenTreaty【作者简介】徐贝宁，北京大学国际关系学院2004级博士生，现任职于外交部，北京　100871【内容提要】《里斯本条约》对欧盟共同外交与安全政策(C

2、FSP)领域进行了一系列重大改革，明确了各机构的法律地位和行动目标，并在机制上进行了许多创新，旨在加强欧盟对外行动能力。欧盟在CFSP对外行为能力目标上雄心勃勃，但机制改革后，CFSP在实践上存在机构权限重叠、行动资源和工具匮乏、决策机制效率不高、对成员国约束力有限等问题，使宏大目标与政策效力间“期待—能力的差距”加剧。《里约》反映了政治精英推动宪政机制向超国家发展的同时却客观上强调了政府间主义的现实。而CFSP在政府间主义主导下的“布鲁塞尔化”成为该政策向超国家方向发展的主要形式，说明机制化进程不是产生直接的而是间接的压力和

3、动力，推动CFSP向超国家层次发展。【日   期】2009-02-26【关键词】《里斯本条约》/欧盟/共同外交与安全政策/机制/运作效力    [中图分类号]D51　　[文献标识码]A　　[文章编号]1008-1755(2009)03-0019-25    修改日期：2009-03-21    2007年12月13日，欧盟成员国在葡萄牙首都里斯本签署了《里斯本条约》①(以下简称《里约》)，试图使欧洲走出《欧洲宪法条约》失败的僵局。《里斯本条约》对欧盟对外关系机制进行了一系列改革，旨在提高联盟对外政策的效率和连贯性，为欧盟的集体

4、行动提供更多可能机会。欧盟负责外交和安全政策的高级代表兼欧盟理事会秘书长索拉纳称：“《里斯本条约》将有助于我们采取更加协调一致、更加有效的国际行动，有助于我们动用欧盟所有的手段与资源，以增加欧盟在国际舞台上的份量。”②    欧洲一体化研究是当今我国社会科学领域研究的热点之一。对一个事物性质的准确把握，宏观探讨与微观研究不可分割。国内学术界大多从宏观层面对欧洲一体化理想逐渐化为现实的原因和背景加以探讨，对欧洲一体化的微观层次研究较少。《里约》出台后，许多国外学者和少数国内学者对其进行了研究，但主要集中在介绍条约本身和其对欧洲一

5、体化进程的意义，关于《里约》对欧盟共同外交与安全政策(CommonForeignandSecurityPolicy，以下简称CFSP)的机制调整对该政策效力的影响鲜有论及，本文的研究试图弥补这方面不足。    “机制”在《现代汉语大词典》中的解释为“泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式”。《韦伯斯特大词典》对“机制”有三个主要解释：(1)一种现象的固定模式。(2)一种统治或管理的方法；一种行政管理方式。(3)一种政府或管理机关的形式。综合以上，可将“机制”定义为：泛指一个行为体制定本系统行动指针或有普遍指导或约

6、束功能的政策措施中各组成部分之间相互作用的过程和方式。在本文中，机制特指欧盟为追求其政治、经济或社会目标，在制定对其组织有普遍约束力或指导作用的政策行为中的制度安排。它包括机构的设置、领域与权限的划分、决策程序与表决方式的设计以及政策的执行与监督，是构成欧洲联盟运行制度体系的核心内容。也可以简略地理解为在立法或决策的过程中的制度与程序以及各机构间的协同—制约关系。《里约》对欧盟的机制改革对欧盟CFSP的效力将产生何种影响？《里约》改革后，欧洲共同外交与安全政策将呈现出怎样的发展趋势？本文试图解答以上问题。    一、《里约》对

7、CFSP机构与权限的法律基础和行动目标的界定    《里约》保留了《欧洲联盟条约》(原《马斯特里赫特条约》)(TreatyOntheEuropeanUnion，以下简称TEU)的名称，将《建立欧共体条约》(原《罗马条约》)更名为《关于欧洲联盟运行的条约》(TreatyontheFunctioningoftheEuropeanUnion，以下简称TFEU)，并将这两个条约作为欧洲联盟的基本条约，凡泛指《欧洲联盟条约》之处应理解为同时包括这两个条约。    《里约》为欧盟CFSP领域的机制和权限划分确立了法律基础。在欧盟机构的权限

8、划分上，《里约》以“欧洲联盟”取代了“欧共体”(TEU第1条)，并正式赋予了欧盟法人的地位(TEU第47条)，允许欧盟在其权限内缔结国际协定(TFEU第216条)，这使得欧盟“三个支柱”的区分进一步模糊，但这种在不同领域之间的权限划分通常仍被看作是支柱体系的延续。CFSP的权