从欧盟反恐视角检视共同外交与安全政策的发展与挑战

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1、从欧盟反恐视角检视共同外交与安全政策的发展与挑战　　摘要：　　“911事件”后，欧盟开始反思对待恐怖主义的态度与方式。如今欧盟反恐政策已成为欧盟共同外交与安全政策要务之一，内部安全领域也建立了庞大的反恐机制。然而恐怖主义的性质在改变并可能与其他全球安全议题挂钩，加上美国推进全球反恐战争的强硬主张，使向来强调柔性强权特质的欧盟陷入两难。后冷战的安全议题具有多面性及复杂性，欧盟必须打破支柱框架，使共同外交与安全政策和反恐的大框架整合。此过程反映出欧盟安全思维的转变，然而，共同外交与安全政策下反恐安排建制的成果与缺失

2、，也突显出欧盟想要建立外交与安全的共同政策仍需努力的事实。　　关键词：恐怖主义；共同外交与安全政策；欧盟反恐政策　　中图分类号：DF95　　文献标志码：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.03.07　　自从《马斯特里赫特条约》将共同外交及安全政策（TheCommonForeignandSecurityPolicy，以下简称CFSP）建设成欧盟整合的第三支柱以来，CFSP的发展一直受到各界关注，因为CFSP涉及国家主权的程度远远高于以共同市场为首与内政及司法合作的另两大支柱，CF

3、SP的整合程度是欧盟深化的重要指标之一。尽管欧盟信誓旦旦积极架构CFSP发展条件，然而“911事件”使得CFSP面临内部因素与外部因素的严峻挑战。就内部而言，一直以来欧洲国家视反恐为内政及司法性质的民事议题，而“911事件”却证明恐怖主义是新形态破坏行为，具有跨领域与跨国界的特性，欧洲国家不能再以民事议题处之。对外而言，受恐怖袭击的惊吓使美国安全政策走上专横独断之路，对恐怖主义采取军事行动予以还击。在内外因素交杂下，究竟该继续维持恐怖主义为民事议题的主张，还是与美国合作向恐怖主义采取强硬手段，令美国全球安全合作

4、伙伴欧盟陷入两难困境。　　[HS（3][HTH]一、欧盟反恐立场的发展　　[HTSS][HS）]　　恐怖主义经常被指为极端、不理性的宗教狂热行为，但也有专家指出，恐怖分子其实是理性的行为者，因为恐怖主义行动是在精心策划下进行的，其攻击行动是为了达成各种短期或长期目标，并非仅是莽撞行事的暴力行为。国际社会对恐怖主义构成全球安全的重大威胁早有共识，然而对恐怖主义的定义则各不相同，不论国际组织或单一国家都各有诠释之道，欧盟及其会员国也是如此。　　（一）欧盟对恐怖主义的传统态度　　虽然“911事件”带给欧洲各国极大的震

5、撼，然而该事件后一两年内，欧洲并未遭受类似重大的恐怖攻击灾难，感受不似美国深切，更由于欧盟国家不像美国那般拥有全球战略及利益，因此对于全球恐怖主义的态度并不如美国严肃注重。然而欧洲安全事务主要基于大西洋联盟合作架构，美国对恐怖主义的主张着实影响了欧盟及其会员国，迫使其必须改变或修正其立场；接着马德里与伦敦分别于2004与2005年发生恐怖攻击事件，此警讯使各国认识到欧洲无法免于大型恐怖攻击威胁的现实。实际上，欧洲国家对恐怖主义并不陌生，欧洲历史上出现过各式各样的恐怖主义，例如因意识形态而有左翼、右翼、分离主义、

6、极端主义，或是依性质而有社会性的、宗教的、国内的或国际的恐怖主义。这些发生在欧洲国家历史上的恐怖主义，其组成分子主要来自国内团体或组织，多数基于有限的政治目的或特殊诉求，欲以激进的手段迫使政府让步，因此欧洲各国普遍认为恐怖主义所涉及的是内部，而不是对外的安全问题。更由于欧洲国家重视公民自由（civilliberties）的价值，因此只是将恐怖主义界定为内部治安问题，对恐怖主义罪行仅建立刑法层面的联结，未如美国把反恐行动描述为某种“战争”的形式。　　然而随着恐怖主义行动与组织发展更趋复杂多元化，欧盟开始意识到恐怖

7、主义扩张与激化活动，将成为欧洲安全的不定时炸弹。特别在20世纪90年代，欧盟完成人员、资金、货物与服务四大流通的内部单一市场后，欧洲似乎成为恐怖主义向世界传播思想与策划恐怖行动的最佳掩护地区。情势已转变，恐怖主义的形态也在改变，发展与建立打击恐怖主义的策略更有其必要性。然而欧盟在建立反恐策略的进程中，首先遭遇的就是会员国立场的差异问题。因为并非所有欧盟会员国境内都存在恐怖主义活动的隐患，而且恐怖主义的类型及所造成的威胁也因国而异，因此对于欧盟推动反恐策略，有的会员国相当积极，有的则显得冷淡，连带影响其进展。不过

8、，即使若干欧洲国家在反恐作为上表现活跃，甚至参与反恐相关的境外军事行动，也仅止于维持与重建等较温和的任务，而不是搜索与破坏等较具高度张力的军事行动。　　西南政法大学学报　　燕光磊：从欧盟反恐视角检视共同外交与安全政策的发展与挑战　　为解决会员国立场差异，欧盟在2002年通过《反恐框架决定》（FrameworkDecisiononCombatingTerrorism）　　Councilo