预算研究的精英化”与预算管理的大众化”

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1、公共经济评论2007年第1期中国公共预算研究：基于财政学视角的考察本文系国家社会科学基金（2006年度）青年项目“改革和完善财政预算管理制度研究”（06CJY035）和中国社会科学院青年科研启动基金项目“共同治理视野中的转型期政府预算管理制度创新”的阶段性成果。感谢中国社会科学院财政与贸易经济研究所高培勇教授、中山大学马骏教授、中国人民大学岳树民教授所提供的帮助，但文中观点由作者本人负责。中国社会科学院财政与贸易经济研究所马蔡琛摘要:自20世纪90年代中后期以来，中国的公共预算研究进入相对繁荣的时期。但预算研究的“边缘化”地位并未根本改观。财政学对公共预算问题的研究

2、，未能融合经济学的分析范式，也未能按照有效市场理论，实现研究上必要的“市场细分”。近期中国公共预算研究需要从以下方面加以谋划：组建“中国公共预算研究会”；尽快完成中国近代预算史的抢救性研究与实现预算术语统一化；按照正确的顺序继续推进“三部曲”的预算规范化进程。一、中国公共预算研究的由来与现实(一)百年回眸：中国公共预算研究的源流演进（1）半个世纪的求索与漂泊：现代预算研究在中国从萌芽到成长（1900－1950）我们对中国公共预算研究的线索考察，通常从20世纪90年代开始，至多上溯至20世纪50年代。其原因是众所周知的。但是，如果我们从财政史的角度，考察公共预算及其研

3、究在中国的流变历程，可以发现，这种研究脉络上的人为切割，使得我们不经意间或许与许多具有宝贵思想的中国预算学者擦肩而过。回顾二十世纪初叶风云激荡的中国近代史，有许多事件当初仅是波澜壮阔岁月中的沧海一粟，却对此后的中国现代化进程产生了深远影响。从公共预算的角度来看，这一时期也同样发生了一系列开时代先河的重要事件这一时期关于政府预算的重要历史事件有：戊戌变法中康有为提出编制预算公开财政的主张、1908年清政府颁布了《清理财政章程》，以及从1910年起由清理财政局主持预算编制工作。这是中国五千年历史上第一次正式编制政府预算。从现代预算科目的角度进一步考察其《预算册式及例言》

4、的内容与形式时可以发现，今天的预算科目分类方法的雏形与构架在那时已依稀可见。。如果不过多地从意识形态的角度对当年的社会改良者加以苛求的话，20世纪初叶现代预算萌芽在中国的产生，至少在某种程度上标志着，封建皇室收支与政府财政收支的界限开始明确，公共预算也开始有可能成为以广大民众为代表的民权一方与封建王室贵族进行斗争的工具，这对于中国现代化进程所产生的影响是相当深远的。当时一些学者也就公共预算的重要性有了相当深刻的认识。有人就曾指出：“监督会计及预算之制，其严重如此，是皆国会重要之职权，即立宪国所以建设责任政府唯一之武器也”杨度：《金铁主义说》，1907年1月20日至5

5、月20日《中国新报》第一至五号。即使以现代的眼光来看，这些学者对政府预算重要性的认识，也是发人深省的。此后的近50年间，国内的学者对公共预算问题进行了一系列开拓性的探索与尝试（这里所说的开拓性，主要是指将预算理念传播到中国，并尝试与中国现实相结合而言）。17公共经济评论2007年第1期目前，可以收集到的文献主要有，吴贯因的《中国预算制度刍议》（文益印刷局，1918）和《中国之预算与财务行政及监督》（上海建华书局，1932）、马寅初的《财政学与中国财政：理论与现实》（商务印书馆，1948；商务印书馆重印，2001）、李君达的《中央预算制度》（独立出版社，1942）以及

6、彭子明的译著《各国预算制度》（Budgetingovernmentsoftoday，原作者巴克，商务印书馆，1936）等等。（2）一个略显沉闷的预算时期（1950－1990）我国建国初期，参考前苏联计划经济体制下政府预算管理的模式，也就新中国预算模式的构建进行了诸多有益的探索与设想。作为新中国预算制度草创时期的研究，其粗放性是可以想见的，同时随着计划经济模式的失败，这些研究成果对当前中国公共预算研究的借鉴意义也是十分有限的。然而，这些共和国政府预算的缔造者们，以筚路蓝缕的精神开创新中国公共预算先河的风范，时至今日仍旧在思想领域熠熠闪光。此后，由于众所周知的原因，与很

7、多经济管理学科一样，中国的公共预算研究呈现了大体将近30多年的停滞时期。当然，期间也不乏某些具有持久性生命力的学术观点与政策导向。例如，今日讨论地“热火朝天”的部门预算改革以及财政部门与其他政府部门的关系问题，邓小平同志早在1954年1月13日“在全国财政厅局长会议上所作的报告”中就曾指出，“更大的危险性是财政部代替各部门决定政策，这是不懂得数字中有政策，决定数字就是决定政策。归口就包括政策问题，数目字内包括轻重缓急，哪个项目该办，哪个项目不该办，这是一个政治性的问题。……归口以后，就易于控制，预算就容易确定。所以预算要归口，不能有不归口的预算项目。归口不等于财