中国新一轮医改路径失当 样本安徽模式难以为继

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1、中国新一轮医改路径失当样本安徽模式难以为继2011年12月26日13:24来源：财新《新世纪》作者：戴廉字号:T

2、T477人参与16条评论打印转发2009年4月6日，安徽淮北市一药品生产企业的车间里，员工在检测针剂药品。谢正义/CFP“安徽模式”向全国力推之际，样本自身却难以为继，折射新一轮医改路径失当新年将至。对启动于2009年的新一轮医改来说，三年规划目标交卷时刻临近。然而，被誉为“最彻底医改样本”“回归公益性制度创新”而向全国推广的安徽模式，此刻却正面临严峻挑战。三年间，安徽医改高歌猛进：2009年11月即在全国率先出台基本药物制度实施方案，并于2011年

3、4月比原定计划提前一年在省内实现“基本药物全覆盖”。国务院医改办称赞安徽模式“为全国医改闯出了一条新路子”，“值得全国其他省区市学习借鉴”。2011年11月中旬，央视报道向“药价虚高”连续开炮。11月20日晚，国务院医改办主任孙志刚接受央视采访时称，“以药养医”加重了人民负担，在实行了基本药物采购制度的地区，药价已成功降低。他援引的正面典型，正是安徽模式。所谓安徽模式，是以基本药物制度为核心的综合配套改革。它要求基层医疗机构以“零差价”销售总数仅为584种的“基本药物”，同步推行政府主导下的“基层综合改革”，包括医院管理体制、药品招标采购配送制度、人事制度、分配

4、制度、保障制度的改革等。具体而言，安徽模式的逻辑是：药品通过省级招标“双信封制度”选择质优价低者；地方财政补贴药品“零差价”后的利润损失；重新定位医疗机构职能，以“收支两条线”方式管理，并以绩效考评取代以往“与处方挂钩”的工资分配模式。最终目标，是从降药价切入建立新机制，彻底取代医疗机构“以药养医”模式，破解“看病贵”。在决策者看来，以上逻辑环环相扣，基本药物制度的实施将倒逼医疗保障体系、国家药品生产供应体系、基本医疗服务体系、医疗公共卫生服务体系的改革，可谓“牵一发而动全身”。然而，这项改革自一开始实施，就遭遇多方质疑和基层消极抵制，时间表一再推迟。2011年

5、11月21日，国务院医改办二处处长李瑶光对媒体直言，在落实基本药物招标制度方面，仍有九个省市迟迟不推行新机制，首都北京亦名列其中。此外，安徽模式另外两个核心制度——“零差价”与“收支两条线”，在多个省份执行不力。国务院医改办主任孙志刚2011年6月曾公开批评说，有的省份只是简单地实行药品零差价销售，没有按照国务院要求实施综合改革。问题是，在国务院医改办敦促各地大力推行安徽模式的同时，安徽模式本身却在发生微妙变化。2011年9月1日，安徽省发布实施《关于巩固完善基层医药卫生体制综合改革的意见》(皖政办〔2011〕61号，下称“61号文”)。细读这份文件，可以发现，

6、其关键词是两个字——“调整”。文件在当地被称为“新三十条”。其核心是保障投入增加和财务可持续。主要的两项调整内容，包括大幅度增补此前严格受限的基本药物目录，对医务人员的绩效考核“体现多劳多得、优绩优酬”等。在不少学者看来，这个调整的本质，是在向改革前的格局“回调”。安徽模式调整此次调整，在基本药物目录的1154个品规之外，推出“增配”目录，总数多达5488个品规。一位医药企业负责人对财新《新世纪[12.261.49%股吧研报]》记者表示，这意味着安徽模式“执行不下去了”安徽模式的调整并不意外。此轮调整前，财新《新世纪》记者在安徽数十个乡镇调查时已发现：实行基本药

7、物制度后，病人的医疗总负担并未真正下降；医疗机构“吃大锅饭”、推诿病人的现象未能避免；原本在乡村一级甚少出现的药品回扣，以隐蔽的形式出现；政府财政投入能否持续，则始终困扰着基层官员——这些或许正是安徽模式调整的原因。调整措施的第一项，即要求基层政府改变医疗卫生机构运行补偿机制，将基本支出纳入预算管理，收入上缴财政，规定用途使用。安徽省发改委主任、医改领导小组办公室主任沈卫国，在2011年8月8日全省巩固完善基层医改工作会议上称，这是为“保障基层医疗卫生机构正常运转”。各项调整中，落差最大的是基本药品目录的增补。该措施亦有为基层医疗机构扩大现金流的功效。所谓基本药

8、物，是世界卫生组织于1977年提出的概念，指的是能够满足基本医疗卫生需求，剂型适宜、保证供应、基层能够配备、国民能够公平获得的药品。其主要特征是安全、必需、有效、价廉，初衷是追求社会公平，保障人人享有。2009年8月18日，中国正式公布《关于建立国家基本药物制度的实施意见》《国家基本药物目录管理办法(暂行)》和《国家基本药物目录(基层医疗卫生机构配备使用部分)》，标志着建立国家基本药物制度工作正式实施。2009年8月公布的第一份“国家基本药物目录(基层版)”，遴选出了307种基本药物。但这份目录发布不久，就因各地反映“不够用”而扩容。随后各省出台的省级“增补”基

9、本药物目录中，每省平均增