反贫困战略与社会救助

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1、论反贫困战略与社会救助为了履行政府的父权主义责任和确保政权体系的合法性，国家不得不采用各种社会政策去应对贫困问题的挑战。这些政策包括引进和强化社会保障制度，扩大雇主责任制，实施累进税，发展社区服务，以及用土地改革，财产积累及区域发展等手段去消灭贫困。在考察政府反贫困战略的设计和策略选择上，我们必须考虑以下几个基本点：第一，国家反贫困战略的制订与国家的发展战略密不可分；第二，反贫困战略及其执行的有效性取决于其社会制度的特征；第三，对反贫困战略的设计，不仅要考虑到特殊贫困群体的特征，也要考虑到那些非贫困的群体，因为这些非贫困群体对贫

2、困的看法会影响国家反贫困战略的设计和实施。随着市场经济的进一步发展和体制改革的推进，由市场经济引发的严重的社会问题使中国反贫困战略的设计面临了新问题。人们的收入差距逐渐拉大，相对贫困和城市贫困成为贫困问题讨论的焦点，而这些问题很难被以发展为导向的社会政策所解决。在城市，国有企业的改革使许多工人失去了工作，而市场经济中分配方式的改变也加剧了社会的不平等程度。这些情况就都要求我们采取再分配型的社会政策去解决。因此，在20世纪90年代中后期，国家强化了再分配型的社会政策，以建立和扩大社会保障体系为工作中心来应对城市贫困和相对贫困的挑战

3、。新建立的劳动和社会保障部在这些方面进行了许多努力，包括扩大社会保险的覆盖面，为失业工人和退休工人提供“两个确保”，为失业下岗人员建立三条保障线，并实施最低生活保障制度。在此阶段，以区域发展为导向的反贫困计划仍在进行，但政府的社会政策制定的关注点由发展转到了再分配问题上。从以上的论述中，我们可以看到中国反贫困战略的历史演进。在第一阶段，政府通过组织一个集体主义体制为人们提供福利保障。这一体制以工人阶级的领导为其政治基础，以马克思主义为意识形态基础，并认为集体主义是人们摆脱贫困的必由之路。在这个发展过程中，相对贫困的现象并不普遍，

4、而平均主义的策略也在一定程度上缓解了绝对贫困现象。在第二阶段，传统的平均主义和集体主义战略转变为以区域发展为导向的反贫困战略。政府通过反贫困计划，把对特殊贫困群体的救助与经济发展的整体目标相协调。在第三阶段，面对市场的挑战，政府使用再分配手段来反贫困，从而导致了近年来各类社会保障制度的发展。这一发展不仅影响到城市居民的基本生活，它也正在向乡村扩展。例如近年来国家在启动了城市低保后，开始对农村开展社会保障的试点，并进而推行新型农村合作医疗，以保障广大农民基本的福利需求。对反贫困战略的研究也涉及各福利主体所应扮演的角色。任何一种反贫

5、困战略都包含了对各福利主体所应扮演的角色，它们间的权利义务关系，及相互之间的互动关系的界定。例如在集体主义的战略中，社会福利援助主要是通过集体的形式加以实施，而国家在社会援助中的直接投入是相当有限的。在这一体系瓦解后，贫困群体不得不向国家寻找福利帮助，从而强化了国家在社会福利供给中所扮演的角色（特别是通过反贫困计划）。其后，市场经济的发展使再分配观点成为社会政策制定的基本立脚点，这进一步强化了国家福利体制的发展。尽管如此我们仍有必要去考虑在国家福利的背景中，能否重建集体福利的形式等问题。这些问题的回答牵涉到如何界定市民社会中各福

6、利主体的角色，以及如何推动市民社会组织参与到福利运动中。反贫困的战略任何成功的反贫困战略，都离不开经济发展。做蛋糕是分蛋糕的前提。正如阿马蒂亚·森指出的，发展意味着消除贫困，并改善最需要帮助的人的福利状况。但他同时指出，经济发展就其本质而言是自由的增长，“实质自由包括免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类——的基本的可行能力，以及能够识字算数、享受政治参与等等的自由。”它还包括各种“政治的权益”，比如说，失业者有资格得到救济，收入在标准线之下者有资格得到补助，每一个孩子都有资格上学受教育，等等。针对世界性贫困

7、问题，历次世界性会议和论坛都强调了消除贫困的迫切性。各国政府都将消除贫困的目标作为“一种人类道德、社会和政治的必要”承担了各自的责任，并确定了以“以人为本”的发展战略作为达到这一目标的主要途径。消除贫困也成为了国际行动的目标。联合国和世界银行等国际性组织都把缓解和消除贫困作为自己的重要目标和任务之一。从20世纪中叶以来，世界各国和有关国际组织先后提出和实施过不少反贫困战略。其中，最主要的反贫困战略有以下几个：一是经济增长战略。20世纪50~60年代一些发展中国家实施的主要就是这一战略。它的基本含义，是通过促进经济增长来解决贫困问

8、题。联合国从20世纪60年代相继提出和实施的两个“发展十年”计划，就是这种经济增长战略。这一战略的实施，虽然使许多发展中国家的经济实现了快速增长，但并没有如预期的那样解决贫困问题。二是再分配战略。根据再分配对象的不同，这一战略又可以分为两种具体的战略，即边际再分