省直管县财政体制改革的思考

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1、省直管县财政体制改革的思考　　一、引言　　从1994年我国开始实施分税制改革以来，随着中央一级财力的不断扩大，与之对应的地方政府的财政收入逐渐下降。中央政府也相应地作出了一些调整措施，比如说加大税收返还力度，以及实施转移支付制度。但是，地方政府尤其是县一级政府仍然面临着关切民生的、艰巨的公共服务财政支出，与此对应却没有能够相匹配的足够财力。学术界根据西方财政分权理论和财政联邦制的发展，结合我国现实情况不断提出有关于财政体制创新的思想，而省直管县就是财政体制创新的一个典型代表。　　省直管县不仅在理论上符合减少政府级次的要求

2、，在实践中，浙江省在实施省直管县的体制下，县域经济发展迅猛。在全国百强县所占数量中浙江省独占鳌头。2009年7月，财政部颁布了《关于推进省直管县财政改革的意见》，首次明确提出这次省直管县财政改革的总体目标。从此，省直管县逐渐由理论上的探讨，上升到了国家战略的高度。现阶段各省份所实施的省直管县财政体制改革中存在一些问题，需要我们找出规律并提出相应的解决方法，本文正是基于这个角度来思考的。　　二、省直管县理论源泉　　财政分权理论最早是在西方发达国家提出的，作为处理政府间财政关系特别是中央政府与地方政府间的财政关系与职能分配的

3、问题，它成为公共经济学界主要关注的一个课题。本文所讨论的省直管县是财政分权理论中的典型代表，因此我们有必要回顾财政分权理论的发展脉络。　　所谓财政分权（fiscaldecentralization）是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。财政分权理论起源于上世纪50年代，经济学家蒂布特（Tiebout）与1956年发表的《公共支出的纯理论》一文标志着对财政分权

4、理论的正式研究，在此之后又有诸如奥茨（Oates）和马斯格雷夫（Musgrave）等人，他们和蒂布特被后人称为“TOM”代表的传统的财政分权。传统的财政分权理论也被称作财政联邦主义（thetheoryoffiscalfederalism）。他们认为，由于存在着不可避免的免费搭车者现象，公共品的供给不可能达到帕累托效率的水平，因此只有通过政府来提供才能避免出现的公共品供给水平的不足。但是古典经济学在分析政府行为时却将政府视为一个整体，而没有考虑现实中存在的不同级次的政府对公共品供给的影响。蒂布特等人认为，由于公共品按所享受

5、地区不同可划分为全国性公共品以及地区性公共品，地方政府相对于中央政府而言在本地居民偏好方面又具有信息上的优势，所以地方政府在提供地区性公共品方面比中央政府更具有效率。通过一定的财政分权和职责分工，由中央政府提供全国性公共品而地方政府提供地域性公共品，有助于增进社会总体福利水平。　　而随着制度经济学等新兴经济学分支的发展，有许多经济学家开始对传统的财政联邦主义开始提出质疑。当然他们赞同财政联邦主义中的大多主张，不过对传统理论中关于政府的规范行为提出了不同的看法，他们认为现实中政府不可能是完全的“仁慈”和“高效”，作为理性的

6、经济人，政府官员个体也会追求其自身的效用最大化，完全地忠于自己的职守而自动地按照公众利益实现资源的优化配置是不太合理的假设。所以针对这一缺陷，由钱颖一（Qian）、温加斯特（Weingast）和罗纳德（Ronald）等人为代表的第二代财政分权理论便产生了。他们认同财政联邦主义的核心思想，但他们也充分肯定政府官员也是追求自身利益最大化的理性经济人，在缺乏有效的约束情况下，他们很可能为自己的相关利益而进行寻租行为。因此第二代财政分权理论将政治因素和机制设计等观念引入政府间财政关系的讨论中，在承认政府和政府官员本身有激励机制的

7、同时，认为一个有效的政府结构应该实现政府官员和地方居民福利之间的激励相容。　　在此之后随着世界各地区纷纷开展的财政分权实践，财政分权的实践与理论研究也不断深化并取得丰硕的成果。主要集中研究在了财政分权和经济增长的实证分析，以及财政分权与其他各种社会问题，比如区域经济的协调发展问题、公共服务支出问题、环境问题、社会公平问题和腐败问题等等。当然财政分权体制与这些社会实际问题都存在着显著的关系。　　三、我国实施省直管县的现状　　现阶段我国大部分省市都在开展实施省直管县的财政体制改革，其中不乏有如浙江省、海南省等取得明显成果的省

8、市'当然也有不少省份并没有达到理想的状态。　　（一）实施效果明显的省直管县财政体制改革　　首先是“浙江模式”的省直管县。考察省直管县实施效果相对最好的浙江省，可以发现其具有省域面积小、辖县数量少的先天优势。浙江全省陆域面积10.18万平方公里，除去先天优势以外，浙江省是实施省直管县体制改革探索实践最早省份。早在199