构建适应市场经济的城市规划体系

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1、构建适应市场经济的城市规划体系据2004年5月20日《南方日报》载：“2004年5月广州市人大原则通过《广州市城市总体规划(2001—2010)》(送审稿)。有人大常委会委员指出，如果按照《广州市城市总体规划(1996—2010)》的报送审批进度，那么《广州市城市总体规划(2001—2010》能够在2007年、2008年获批就已经算很顺利的了。届时，离规划的最后一年2010年仅剩下两年的时间，失去了规划本该有的前瞻性，又如何能凸显这个规划的‘龙头’意义呢?”1现行城市规划体系面临严峻挑战中国城市规划体系由作为管理依

2、据的城市总体规划、详细规划和作为管理手段的“两证一书”构成。现行“规划法”与其说是城市规划管理的大法，还不如说是一部有关规划编制办法的法律。由于立法的社会经济条件发生变化，现行城市规划体系面临严峻挑战。1.1总体规划陷入困境我国现行的城市规划体系是在全民所有计划经济时代完成的制度设计，其理论基础是在空间上落实国民经济和社会发展计划。城市规划管理的权力根源是上级政府行政审批通过的城市规划方案，大城市总体规划则通过国务院审批成为国家事务。《中华人民共和国城市规划法》立法的目的是“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的

3、经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设的需要”。但是由于在我国快速工业化、城市化过程中东西部区域发展严重不平衡，大量人口和产业向东部发达地区聚集，而城市户籍制度的改革，更使城市人口规模预测往往沦为“数字拼凑游戏”，基于人口控制的城市总体规划便失去了基础，甚至无法做到“实事求是”这个基本的要求。中国多少一流的城市规划专家和官员每年不知要无可奈何地编制和评议多少个根本根本连自己都无法说服的假而无用的总体规划!一轮总体规划编制工作，少则半年，多则5年以上，上报审批又要几年，等到批准下

4、来，情况已发生变化，又必须调整。特别在经济快速发展年代，凝固的、过细的、过死的静态规划往往被不断变化的实际发展所突破，令规划部门疲于调整、修改，始终处于似有规划又似无规划，似有法可依又似无法可依的状态。因而有些城市的规划干脆就不报批，好随时修改(陈秉钊，2001)。1.2规划管理失去依据改革开放后中国经济向社会主义市场经济转型，利益的多元化格局使不同利益阶层、不同利益团体在不同地区各不相同的空间诉求都在成为塑造城市的积极力量，在计划经济时代成型的城市规划管理体系20年来一直面临着日益严峻的市场力量及巨大利益的冲击。

5、城市规划应该是未雨绸缪，而不能是临渴掘井。但是现行的城市规划体系由于至今仍然沿用计划经济时代自上而下“安排”与“控制”的静态思维方式，与市场经济条件下的城市发展现实脱节，大量死板无用的规划不是被城市发展的现实所突破，就是随着五年一届的市长任期被随意修改，城市规划管理成为了“无水之井”。并且，没有经过审批的城市规划作为城市建设的依据、“两证一书”没有任何法定依据、没有基于整体和长远控制的规划储备，或突破规划用“标准与准则”作为审批依据，带来了规划管理大量自由裁量权的出现，由此产生了大量“合法不合理”“合理不合法”的案

6、件。2城市规划体系变革的信号2.1城市发展方针的变革《中华人民共和国城市规划法》规定：“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”。严格控制大城市规模方针和苛刻的土地政策，迫使大城市不断在旧城挖潜、改造。广州20年的旧城改造再造了一个旧城——高层建筑“见缝插针”“遍地开花”，公共设施难以合理布局，高质量公共空间无法形成，旧城改造高层、高密度的原则导致原已十分拥挤的城市更加拥挤，也使得基础设施超负荷运行。历史环境的“大拆大建”，致使历史文化名城保护的防线退到了“文物保护单

7、位”，千年古城的历史文化物质基础、岭南城市特色丧失殆尽。在中国城市化高速发展、人口东移、大城市大发展的时期，党的十六大报告明确提出：“农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”(江泽民，《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》)，这表明城市发展方针面临着变革。2.2建设部积极推进“近期建设规划”2003年，建设部下达“近期规划暂行办法”，规定城市必须“明确近期内实施城市总体规划的发展重点和建设时序；确定

8、城市近期发展方向、规模和空间布局，自然遗产与历史文化遗产保护措施；提出城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设安排的意见”。近期建设规划的期限为5年，原则上与城市国民经济和社会发展计划的年限一致。其中当前编制的近期建设规划期限为2005年。要求各地一定要如期完成规划编制工作。城乡建设必须严格执行规划，不符合近期建设规划的建设项目，不得核发“选址意见书”，