公共支出--案例9：财政支出规模的统计口径

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1、※公共支出案例9：财政支出规模的统计口径一、预算内公共支出--中国存在的问题在官方统计中，公共支出是按纳入政府年度预算的财政支出实际数统计的，公共支出占GDP比重也采用这样的统计口径。许多有关公共支出问题的论著也按此口径进行纵向(时间)和横向(国际)比较。对于预算内公共支出一般可以得到较为准确的数据，但是，考虑到纳入政府年度预算的公共支出大约只占全部公共支出的一半这个事实，无论是判断政府的经济规模，还是判断经济的宏观财政负担，如果基于以上口径的支出分析就很容易得出误导性的结论。与世界上其他国家不同，中国的预算编制并没有很好地遵循完整性原则，大量的财政资金不纳入预算中

2、，形成预算外资金。预算缺乏必要的透明度不仅导致公共资金的监督乏力，为腐败现象提供了大量机会，也给公共支出分析工作造成了极大固难。从理论的角度看，支出分析需要建立在"全部公共支出"概念的基础之上。根据这一概念，凡是公共部门为行使职能所支付的一切支出，都属于公共支出范畴。据此，支出分析不仅要关注预算内公共支出，还应关注大量的"准财政活动"领域中形成的公共支出。在这里，我们将准财政活动定义为"在政府预算体系之外"进行的类似于征税和公共支出方面的活动。中国的准财政活动由来已久。计划经济时期，国家控制的企业和银行就承担了相当一部分应由政府承担的活动。类似的准财政活动还有预算外

3、资金收支、政府管制、受政府控制的银行按政府的意图向公共项目提供贷款、国有企业被要求赞助政府的公共项目建设。经济改革以来，这些活动仍然大量存在，但由此形成的公共支出由于资料可得性和其他原因，未能进入正式的政府年度预算中。因此，中国公共开支的实际规模无法得到确切统计。从预算管理的角度讲，理想的做法是让预算全面地反映政府活动的范围、规模和方向，因为对预算完整性原则的偏离将导致许多问题。从长远的观点看，准财政活动应该从企业和银行的营利性活动中分离出来，转变成政府部门的正规的财政活动。即使难以完全做到这一点，也应该通过适当的方式将准财政活动形成的公共支出反映到政府预算中，以提

4、供全面的有助于公共决策的信息。二、预算外公共支出准财政活动中"有据可查"的一个最大项目是预算外资金，这些资金的很大一部分在使用上与预算资金无异，它们被广泛地用于行政事业支出、城市维护建设支出和固定资产投资等方面。1993年前，预算外资金包括的范围非常广泛，其中包括国有企业掌握的大量预算外资金。按照全口径计算，1992年的预算外资金达到创记录的最高水平，当年收入达到3855亿元。支出达到3650亿元，收支大体持平，其中收入超过了当年预算内收入(3483亿元)，支出相当于当年预算内支出(3742亿元)的97．5％。1996年，预算外资金支出达到3838亿元，相当于当年预

5、算支出7938亿元的48％，这两项合计，占当年GDP的比重为17．2％。并不是所有的预算外资金都具有政府行为的性质。因此，大口径的预算外收支不应该全部算作是"公共收支"。1993年对预算外资金的口径进行了调整，缩小了预算外资金的范围。调整后的小口径预算外资金在性质上与财政资金没有实质的区别，因此应该视为公共资金。在1993至1996年的四年中，小口径预算外资金支出总额分别为1314亿元、1710亿元、2331亿元和3838亿元，4年合计为9193亿元，占这四年预算内公共支出合计数(25197亿元)的36．5％。三、国有企业提供公共服务同大多数经济体制转轨国家一样，在

6、中国，政府与国有企业的关系非常密切，彼此间的职责分工十分模糊。在财政困难的背景下，国有或地方企业经常被要求修建道路、学校、医院、体育场，或被要求为之"赞助"。在一个规模较大的企业中，职工所享受的来自本企业提供的比如免费(如象征性收费)住房、医疗保健、基础教育和其他形式的公共服务，可以说比来自政府提供的同类服务多得多。在这里，企业开支显然具有"公共"性质，与政府预算开支并无二致，但前者并不进入正式的财政统计中，无法得到数据进行准确的估算。四、村的准财政活动在中国，村并不是一级具有宪法地位的政府，但村民委员会行使着许多传统上由政府履行的职责，相应地存在大量的准财政活动，

7、承担了许多公共支出责任，特别是对小学教育、卫生和社会福利提供了很大支持。与其他准财政活动中的公共开支一样，这些公共支出也未纳入正式的财政统计和政府预算中，因而难以得到准确的数据。在村级的各种公共开支中，"五保户"的开支非常典型，这是由为缺乏生活能力的个人设立的"五保"项目的开支。该项目所需的资金主要来自于村的提留。到1997年底，中国大约存在着74万个村民委员会，它们作为最小的一级"准政府"，在承担某些(诸如对小学教育的管理)几乎全然没有规模经济的公共服务方面，可能比乡政府更有效。但是，无论从财政公平还是从经济效率的角度讲，赋予这么小的一个"准政府辖区"以合法的