关于保护集体土地开发权益的建议

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1、关于保护集体土地开发权益的建议党的十七届三中全会《决定》把加快城乡社会经济一体化作为破解三农问题的根本出路，并特别指出解决三农问题的主旨要增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐。贯彻《决定》不可不注意集体土地的开发权及其权益的保护。一、土地开发权与开发收益土地开发权是占用、使用土地上下空间营造建筑物或其他构作物并取得相应收益的权利，是包含在土地所有权、使用权权利束中的一种用益物权。为了使它从土地所有权、使用权中分离出来，作为一种独立物权，供土地所有者以外的他人专用，这种用益物权在大陆法系称为地上权(Superficies)，我

2、国　　党的十七届三中全会《决定》把加快城乡社会经济一体化作为破解三农问题的根本出路，并特别指出解决三农问题的主旨要增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐。贯彻《决定》不可不注意集体土地的开发权及其权益的保护。一、土地开发权与开发收益　土地开发权是占用、使用土地上下空间营造建筑物或其他构作物并取得相应收益的权利，是包含在土地所有权、使用权权利束中的一种用益物权。为了使它从土地所有权、使用权中分离出来，作为一种独立物权，供土地所有者以外的他人专用，这种用益物权在大陆法系称为地上权(Superficies)，我国1930年民国时期《

3、土地法》亦称为地上权；在德国直截称为建筑权(Erbbaurecht)；英美法系称之为土地开发权（Landdevelopmentrights），日本称为发展权（注：我国亦有人将Landdevelopmentrights译为发展权，并从发展二字顾名思义，把土地开发权定义为土地变更为不同性质使用之权，如农地变为城市建设用地，或对原有的使用集约度升高，这样理解是错误的）；2007年《中华人民共和国物权法》将国有土地的开发权称为建设用地使用权。　　　开发权的权益可以用杜能/阿朗索的区位理论来说明：在一个单中心的城市、匀质的土地上，因交通成

4、本离城市（市场）中心越远而越高，区位地租/地价离城市（市场）中心越远而越低，在图1以一条区位地租曲线(亦称竞租曲线)表示。在完全市场竞争的条件下，付租能力高的土地用途占用区位地租高的地段，形成典型的同心圆式土地利用格局：在市中心为商业用地，向外依次为办公住宅工业用地都市型集约农业大田作物、饲养业放牧业、林业。工业用地及其左边的用地类型是市地；其右边则是农地；中间的分界线可视为城市边界。农民聚居的村庄和直接为农业服务的农村工业则散布在农地之中。（见图1）　　图1　　随着城市人口增加、二三产业发展、基础设施改善、交通成本下降、城市用

5、地需求增加，地租上涨，区位地租曲线从R1升至R2（见图2）。假设农地的年纯收益/农业地租不变，比农用地付租能力高的城市用地便要扩大，使城市边界从U1移至U2，原来的城市用地便要再开发：商业用地扩大，办公、住宅、工业用地扩大并依次向外推移；在新、老两条城市边界U1、U2之间的农地便会逐渐开发为市地（建设用地），即城市的郊区化。在这区间，各区位点上的区位地租/地价是按其预期的最高最佳用途计算的。各区位点上农业地租/地价和预期的最高最佳用途的区位地租/地价的差价便是农地的开发收益（developmentgains），亦即开发权的价格（

6、见图2）。图2　　开发收益来源于区位地租/地价的增值，也就是城市化给农民带来的利益（见图2）。有人说，开发收益来自土地用途由农地转为建设用地的转换。这不对，在农地转用之前，区位地租就涨了，是区位地租的上涨才引起土地用途的转变。　　在市场经济体制下，土地开发有开发收益，则取得他人土地的开发权，就要按等价交换原则支付对价。我国民国时期的《土地法》规定：取得他人土地的地上权，需支付租金。英国为实施1947年《城乡规划法》，推行开发权国有化，花3亿英镑购买了私有土地的开发权。反之，取消土地所有者的开发权则要给予对价的补偿。美国为保护农地

7、和历史遗址，不准开发，须要买断其开发权，后因购买开发权的资金无着落，改行可转让开发权制度，即由需要获得分区管制规则允许的容积率之外的额外建筑面积的开发商出资向保护地的土地所有者购买其可转让开发权。这是市场经济体制下开发权流转的规则。　　二、集体土地开发权的残缺　　我国《物权法》规定：国有土地可以设置建设用地使用权（即开发权），政府可以出让建设用地使用权，收取出让金。对集体土地则没有设置建设用地使用权，但不是没有开发权，而是隐含在所有权、使用权的权利束中没有分离出来。在人民公社和改革开放以后，农民在集体土地上行使开发权，建了许多社

8、队企业（乡镇企业），吸收了大量农村剩余劳动力，支付了大量支农资金，壮大了集体经济，取得良好效益，说明集体土地有开发权，而且可以从开发权中得到利益。　　但是，集体土地的开发权和开发收益在现行《土地管理法》中被严重地剥夺了：　　基本农田禁止开发，即取消了它的开发权，