我国公众参与环境影响评价的立法研究

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1、我国公众参与环境影响评价的立法研究　　摘要：公众参与环境影响评价是公民的环境主体地位的凸显，但如今我国的公众参与环境影响评价在法律层面存在着法律笼统的规定赋予行政执法人员过大的裁量权，法定的信息公开难以做到有效的信息传达，法律对参与主体的要求过严的情况，制约着我国公众参与环境影响评价的发展，在立法层面需要采取相应的措施予以应对。　　关键词：公众参与；环评；立法研究　　“环境影响评价中的公众参与，是指除开发单位及审查环境映像评价的机关外，其他相关机关、团体、地方政府、学者专家、当地居民等，通过法定或非法定的方式，参与环境影响评价的制作、审查与监督等阶段。”

2、[1]改革开放以来中国突飞猛进的发展，环境污染却给人们的生产生活造成了严重的影响。经济社会发展的脚步仍会向前迈进，如何有效的让农村环境保护跟上经济发展的脚步？国家的“十二五”期间须坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。政府转型已成为当前政治体制改革的核心目标，向服务型政府的转变也就意味着“群众利益无小事”将从口号落到实处。环境影响评价的公众参与，可以视为是政府转型的一部分，让公众参与与其切身利益、后代利益相关的项目的审评，是公众主体地位的凸显。环境影响评价中的公共参与制度是公众参与环境保护的重要方式，保障公共参与制度的

3、正常有效地实施，目前的法律规范上还存在不足。　　一、公众参与法律法规体系现状　　早在1979年的《环境保护法（试行）》中，环境影响评价制度即作为一项重要的法律制度得以确立，在第6条，第7条对建设工程和城市建设及改造项目的环评作出了原则性的规定，但几乎没有公众参与的法律地位。1996年修改的《水污染防治法》第一次规定了“公众参与”的内容。该法第13条第4款规定：“环境影响评价报告书中应当有该建设项目所在地居民的意见。”其后颁布的《环境噪声污染防治法》第13条第3款，《海洋环境保护法》第10条，《大气污染防治法》第9条以及《建设项目环境保护管理条例》第15条

4、作了类似的规定。但是，这些法律法规只是对公众参与环评制度作了一个原则性的规定，至于具体如何实施，公众参与的范围、方式、程序等，都没有作出详细的规定，使得该制度在实践中难以操作。　　2002年通过的《环评法》是中国第一部有关环评制度的专门立法。其中对公众参与环评作了较为详细的规定。2006年2月5日，国家环保总局又出台了《环境影响评价公众参与暂行办法》（以下简称《暂行办法》），对建设项目环评中环境信息的公开、公众参与的组织形式，如座谈会、论证会、听证会的程序等作出了进一步详细的规定，增强了公众参与建设项目环评的可操作性。　　二、环境影响评价公众参与在我国实

5、施的困境　　（一）法律规定赋予行政执法人员过大的自由裁量权　　到目前为止，对公众参与制度的专门规范只有2006年2月14日国家环保总局发布的《暂行办法》，这样的公众参与在我国实施起来是存在困难的。比如第十五条第一款“建设单位或者其委托的环境影响评价机构、环境保护行政主管部门，应当综合考虑地域、职业、专业知识背景、表达能力、受影响程度等因素，合理选择被征求意见的公民、法人或其他组织。”这样的规定过于宽泛，却又是关乎公众参与主体之选择的关键条文。虽然第二款有限定“被征求意见的公众必须包括受建设项目影响的公民、法人或者其他组织的代表”，但是“必须包括”并未给出

6、受建设项目影响的公民、法人或者其他组织代表人数占所有参与人数的比例，所以，在选择公众参与主体的范畴和人数比例方面都大有文章可做。同样，第六条第二款“按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理”，这同样也是一条看似强制实则泛泛的规定，有公众参与篇章才可以受理，但是，是怎样形式的公众参与，是否是有效的公众参与，反映的是否为真实的意见，这些都可以“再议”了。毕竟行政性的事物繁多冗杂，避重就轻的情况时有发生，若是没有细致的刚性规定很难确保法律条文的有效实施。　　（二）信息公开难以做到有效的信息传达　

7、　“信息公开，不仅是公众参与政府决策的前提条件，更是公众参与环境影响评价程序前提。”[2]虽然《暂行办法》中第二章第一节“公开环境信息”对公告的内容做了较为详细的规定，但若是对条文做进一步的分析，再结合《环境影响评价技术导则》后我们不难发现，公众所接触到的信息中其实是存在大量的专业词汇和用语的。部分公众的知识构成要看懂这样的报告书都是难题，就更不用说提出有效的建议了。部分欠发达地区的信息传递具有特殊性，网络普及程度低，并且居民相对分散，信息公开按照《暂行办法》中规定的方式来进行的话很难做到信息公开的有效性，于是在一个环境影响评价程序中，政府所掌握的信息与

8、公众所掌握的、理解的信息存在差异。虽然部分公众对环境权益没有持明确主张的态度，但