社会政策过程中不同政策主体之间的博弈分析：关系及格局——以淮

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1、社会政策过程中不同政策主体之间的博弈分析：关系及格局——以淮社会政策过程中不同政策主体之间的博弈分析：关系及格局——以淮河污染防治为例①【作者】林梅【作者简介】林梅，中共中央党校社会学教研室副教授，北京　100091。【内容提要】以淮河污染防治政策为例，运用经济学中博弈分析的工具对我国的环保政策实施过程进行制度分析。在治淮过程中，由于委托—代理、信息不对称和有限理性等问题的存在，不同的政策相关主体表现出不同的行为选择。一方面，中央政府无法规避政策执行者的“道德风险”，另一方面，政策所涉及到的有关对象在认知与目标方面的差异，以及正式规范与非正式规范之间复杂的相互作用，也会影

2、响到政策的最终产出。【摘要题】个案解读【正文】环境保护作为我国的一项基本国策，它的贯彻执行对其它社会政策来说有着重要的范本意义。环境政策出台之后，在由地方政府实际执行的过程中，由于存在着委托—代理问题和信息不对称，以及正式规范与非正式规范之间复杂的相互作用，有可能导致政策执行的效果偏离决策中心的预期政策目标。事实上，政策执行就是一个在政治上讨价还价的过程。在这一过程中，政策制定者与执行者和政策对象之间通过不同方式的交易，在各种力量的互动过程中，达成某种妥协、退让或默契。本文以淮河污染防治政策为例，运用经济学中博弈分析的工具对我国的环保政策实施过程进行制度分析。在治淮过程中

3、，由于委托—代理、信息不对称和有限理性等问题的存在，不同的政策相关主体表现出不同的行为选择。一方面，中央政府无法规避政策执行者的“道德风险”；另一方面，政策所涉及到的有关对象在认知与目标方面的差异，以及正式规范与非正式规范之间复杂的相互作用，也会影响到政策的最终产出。　　一、淮河治污的背景淮河，位于我国中部，是我国地理的南北分界线。它发源于河南省桐柏山，向东流经河南、安徽、山东、江苏四省，在三江营入长江，全长1000多公里，总流域面积35.32万平方公里，主要支流50余条。这里历史悠久，是中华民族的发祥地之一。“江淮熟，天下足。”流传在淮河流域的古歌谣，证明了这条河流的地

4、位。然而，从上个世纪80年代开始，源源不断的工业废水和生活污水，把原本鱼肥虾美的淮河折磨得不成样子，流域多次发生大规模污染事故。“50年代淘米洗菜，60年代洗衣灌溉，70年代水质变坏，80年代鱼虾绝代，90年代身心受害”，成为淮河流域曾经遭受污染的真实写照。2004年7月中旬，由于淮河中上游突降暴雨，在洪水袭击下，淮河中上游及各支流水闸不得不紧急开闸放水，大量污水进入相对水少的淮河干流。7月20日至27日，淮河爆发了有史以来最大的污染团，充斥河面的黑色污染团全长150多公里，总量超过5亿吨。于是，淮河治理再一次被提上日程。保护环境，实现人与自然的和谐，是“发展”的题中应有

5、之义。金山银山，绝不能以牺牲绿水青山为代价。治淮十年，是我国经济和生态协调发展的缩影，一方面淮河流域经济要发展，另一方面淮河流域治污刻不容缓。加强淮河污染治理和环境保护，是转变经济增长方式、走新型工业化道路的必然要求，是建设生产发展、生活富裕、生态良好、人与自然和谐相处的社会主义和谐社会的必由之路。　　二、各政策相关主体对治淮的认知及其行为选择环境保护作为一项社会政策，在其实施过程中，必然有一系列其他因素的介入，其中，不同的政策相关主体对这项政策的认知以及地方政府的政策偏好选择(经济优先还是环境优先)发挥着十分重要的作用。当社会处于不同的发展阶段，对于不同的河流流域而言，

6、会有不同的治理需求与措施。对于特定的发展阶段，不同的社会群体由于利害关系与价值观念的差异，在治水问题上也会产生不同的、甚至激烈冲突的主张。不同的政策相关主体对于治淮政策的认知不同，而认知差异又会影响人们的目标与效用函数，从而导致不同的行为选择。(一)中央政府2004年夏季淮河特大污染事件发生后，中央政府认识到，淮河水质的好坏直接关系到群众尤其是广大农民的身体健康和生活质量，关系到沿淮两岸的经济、社会可持续发展问题。水资源匮乏及污染严重，已经成为制约淮河流域经济社会可持续发展、人民群众生活水平提高的“瓶颈”。于是，开始了对淮河的新一轮治理。2004年夏季淮河污染团事件发生后

7、，温家宝总理、曾培炎副总理等国务院领导专门对淮河治污问题多次作出重要批示：“淮河流域总体上处于经济欠发达地区，面临着发展经济和保护环境的双重压力”，“必须充分发挥政府的主导作用和大力完善市场的基础作用”，“力争用三年时间使淮河水污染治理再上一个新台阶”。党中央、国务院抓住机遇，及时推动环保工作，并在全国树立和落实全面、协调、可持续的科学发展观，这对于确保中国现代化建设的健康、持续发展具有十分重要的意义。10月23日至24日，淮河流域水污染防治现场会在蚌埠召开，国家环保总局、建设部、国务院发展改革委员会及沿淮四省官员(包括淮河流