分权体制下我国地方政府债务治理问题研究

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1、分权体制下我国地方政府债务治理问题研究　　摘要：本文从分权体制的视角出发，阐明我国地方政府债务治理的必要性，分析地方政府债务形成的原因、治理的漏洞，借鉴日本在地方政府债务方面的治理机制，并参考新《预算法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》及《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，提出未来我国治理地方政府债务的政策建议。具体包括：宏观层面在限额控制下赋予地方政府发行债券的权力，明确治理主体；中观层面确定债务责任主体、建立考核问责机制、地方政府债务风险预警、应急处置机制等；微观层面在操作上清理甄别地方政府债务、妥善处理存量债务等，以期为更好地治理地方政府债务，为完善我国财政体制提

2、供参考。　　关键词：分权财政体制；事权财力；地方政府债务；债务治理　　引言　　1994年我国实行分税制财政体制，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，架构中央政府与地方政府之间分权、分税、分管的分权体制，构建了市场经济下的分级财政体制基本框架，增强了中央政府的宏观调控能力。分税制体制运行二十年至今，存在中央与地方政府的事权财权划分不清、事权财力不匹配、地方政府没有充足的税收来源、转移支付制度不完善等问题，这正是形成地方政府债务的体制背景。另一方面，在我国经济不断发展的大环境下，地方政府推进城市化和工业化的进程、力度已经远远超过了地方政府财力的增长能力，为了保证基础设施建设和地方经

3、济发展的需要，培育地方支柱产业，地方政府必须掌控足够的资金参与地区建设。由于在新《预算法》出台之前明确禁止地方政府发行债务，地方政府在缺乏资金时没有一个举债的“正门”，因此只能寻找融资的“后门”。在以上的大背景下，地方政府债务以融资平台为主要依托快速增长。到2013年6月底，全国地方政府债务的余额累计达到了17.89万亿元，其中，地方政府负有偿还责任的债务余额为10.89万亿元，地方政府或有债务余额为7万亿元。地方政府债务的规模之大、增速之快，对政府信用、市场经济运行、银行金融业的影响不容忽视。因此，在我国分权体制的框架下，结合新《预算法》，研究地方政府债务的治理漏洞及其对策具有重要意义。　

4、　一、分权体制下强化地方政府债务治理的必要性　　（一）分权体制对地方政府债务的影响机理　　从理论层面来说，公共物品层次性理论、财政分权理论确立了地方公共财政存在的基础，例如斯蒂格勒最优分权理论、奥茨的分权定理、布坎南的“俱乐部”理论、偏好误识理论、蒂布特“用脚投票”理论等，本着满足公众偏好、福利最大化、节约社会成本等目的，从经济学、政治学、心理学等不同角度综合阐述了地方政府存在的合理性和必要性。在分权体制赋予了地方各级政府一定的独立性和自主权的同时，也使地方政府具有一定的事权、财权，使其能够组织财政收入对本地区进行资源配置、稳定经济。但与此同时，地方政府本身也具有了“经济人”的属性，在政策制

5、定和实施时往往注重追求自身利益最大化。因此，在体制框架下地方政府如存在财力不足或地区间竞争的情况，必然会产生财力诉求，通过举债以拉动投资、繁荣当地经济成必然之选。并且，结合分权理论下地方政府的权责划分要求，地方政府可以根据其权责职能范围、当地的经济情况、未来发展目标等等来选择举债方式和债务管理模式。可见，从理论层面来说，在分权体制之下地方政府本身就具有一定的债务主体地位和举债冲动。　　从现实层面来说，1994年的分税制，是以“统一税制”为总基调的税制改革和以“事权和财权相结合”为指导原则的分税制财政体制改革。但运行分权体制至今，我国中央与地方的关系却表现为“财权事权不匹配”，但财权和事权并不

6、是一项单一的权力，而应该深入地从财权和事权的构件来分析：我国政府的财权主要包括税权、收费权和发债权，而事权则分为决策权、执行权和支出责任。在财权的构件中，首先，在税权上，分税制改革只是将某些地方税种和共享税的收入安排、使用权划归地方，而其相应的税收立法权，包括税率调整权和减免税权等仍归中央所有，故地方政府的税权较少；其次，在发债权上，在新《预算法》出台之前，没有赋予地方政府发行公债的权力。因此，我国地方政府的财权是固化的。在事权构件中，除了国防、外交完全属于中央政府，其他领域的事权，基本由中央和地方共享；并且，我国政府的决策权和执行权高度分离，中央更多地掌握了决策权，而地方政府则更多的掌握执

7、行权和支出责任。因而，“财权层层上收、事权层层下放”的深层次表现是：地方政府的财权是既有且固化的，而事权又较为扭曲，只有执行权和支出责任，没有决策权。因此，在分权体制框架下，地方政府处理本地区事物时往往没有决策权，只有执行权，不仅仅要提供如义务教育、基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等方面的地方性公共物品，还要承担中央政府下拨的支出责任，尤其是当前分税制改革不彻底，省级以下无税可分，越到基层政府其支出责任