行政合同诉讼几个基本问题研究

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1、行政合同诉讼几个基本问题研究[摘要]目前，学界对于将行政合同争议纳入行政诉讼已基本达成一致意见，但解决目前行政合同诉讼存在的各种混乱局面仍需借助行政法立法的完善。将行政合同明确纳入行政诉讼受案范围、赋予行政机关行政合同纠纷起诉权、合理分配行政合同诉讼举证责任、建立行政诉讼调解与和解制度、理清行政合同诉讼审理依据等几个基本问题是健全行政合同诉讼制度的关键，在未来立法中应当得到体现。[关键词]行政合同受案范围举证责任调解和解行政合同,最早产生于西方大陆法系国家,虽然我们无法确切知晓行政合同产生于何时，但

2、行政合同的出现确实是近现代国家职能转变的重要标志。孙笑侠：《契约下的行政——从行政合同本质到现代行政法功能的再解释》，载《比较法研究》1997年第3期。行政合同通过契约的方式实现公法的目的,体现了现代的民主思想。在行政法的执法方式由传统到现代的转型过程中,由于行政合同具有独特的优点,其逐步成为政府推行行政政策的重要手段,成为行政机关行使行政职权的重要方式。理论上对行政合同的争议不定,立法上的空白,导致了行政合同在适用上的混乱。同时，在我国却没有针对行政合同的专门诉讼模式,很长一段时间内大都是依据民事

3、诉讼程序解决行政合同纠纷的。近年来,随着对行政合同特殊性认识的加深,虽然对行政合同的内涵及类型仍有争议，但学界的观点已经倾向于将行政合同纳入行政诉讼的范畴。然而，由于行政合同区别于传统的具体行政行为,若采用为传统行政行为设计的行政诉讼模式并不能很好地解决行政合同纠纷,这就给传统的行政诉讼救济制度提出了新的挑战。要想结束目前行政诉讼合同诉讼纷乱的局面，有几个基本问题必须得到解决。一、行政合同与行政诉讼受案范围（一）起诉理由的混乱虽然目前学界均基本认同行政合同纠纷应通过行政诉讼解决，但实践中不少行政合同

4、仍由民事审判庭受理。这里面固然有一些法政策意义上的考虑，比如2005年6月18日最高人民法院发布《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》,将国有土地使用权合同纠纷案件归属于民事审判。在某些法院判决书中甚至出现了“属于行政合同,而行政合同案件应作为民事案件处理”“此案属于行政合同关系,按照民事官司来审理”这样的判词。于立深：《通过实务发现和发展行政合同制度》，载《当代法学》2008年第6期。但即使在一些地方法院，当事人对一些典型的行政合同提起行政诉讼，起诉理由也较为混乱，主要有以下

5、几种主张：(1)主张根据《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定向法院提起行政诉讼。(2)主张根据《行政诉讼法》第十一条第一款规定中第8项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权”这一兜底条款向法院提起行政诉讼，认为这一项将行政机关所有侵犯人身权、财产权的行为，包括行政合同行为，都纳入了行政诉讼的范围之内。(3)认为行政合同纠纷主要是因行政主体行使行政优先权而引起的，而行政主体在行政合同中优先权的多样性

6、必然使得纠纷也呈现多样性，因而行政合同纠纷提起行政诉讼的法律根据因行政主体优先权行使内容的不同而不同。因行政主体行使选择当事人的优先权，产生有无履行该行政合同能力或条件的纠纷，相对人可依据《行政诉讼法》第十一条第一款第7项“认为行政机关违法要求履行义务的”提起行政诉讼；对行政主体对行政合同的监督和指挥行为不服的，可依据第3项“认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权”或第7项提起行政诉讼；对行政主体作出的行政合同制裁行为不服的，可依第1项“对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚

7、不服的”或第2项“对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服”提起行政诉讼。之所以出现以上起诉理由的混乱，主要是因为《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围中没有明确行政合同纠纷可提起行政诉讼，而相对方为能寻求行政诉讼解决纠纷，不得不基于自己对行政合同以及对《行政诉讼法》的理解而寻找《行政诉讼法》上的根据。对两者的理解不同，寻找到的《行政诉讼法》上的根据自然不同。吕晓明：《我国行政合同的司法救济》，载《行政论坛》2006年第1期。（二）将行政合同纠纷明确纳入行政诉讼受案范围解决行政合同

8、诉讼各种突出矛盾的首要问题在于将行政合同纳入行政诉讼的受案范围。我国1989年的行政诉讼法未曾涉及行政合同,1991年最高院的《意见》将行政主体的具体行政行为界定为单方行为,把行政合同明确的排除在了行政诉讼的受案范围之外。随着行政合同的大量应用,行政合同纠纷增多,1999年最高院的《解释》将《行政诉讼法》第2条的“具体行政行为”换为“行政行为”,意在扩大行政诉讼的受案范围,为行政合同进入行政诉讼提供了可能性,学界认为《解释》是对行政合同这种双方行为的默许,行政合同被认