论从“放权让利”到“公共财政”.doc

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1、论从“放权让利”到“公共财政”　　[论文关键词]财税体制改革；放权让利；公共财政　　　　[论文摘要]持续30年的中国财税体制改革，经历了四个既彼此独立又互为关联的阶段。中国财税体制改革的主线，是由“非公共性”的财税运行格局及其体制机制不断向“公共性”的财税运行格局及其体制机制靠拢和逼近；中国财税体制改革的基本取向，是构建并实行既与完善的社会主义市场经济体制相适应，又与财政的本质属性相贯通的公共财政制度体系。　　发端于1978年并与整体经济改革如影随形、亦步亦趋，已经持续30年的中国财税体制改革历程，大致可以归为如

2、下四个既彼此独立又互为关联的阶段：　　　　第一阶段：1978—1994年　　　　中国的经济体制改革是从分配领域入手的。最初确定的主调，便是“放权让利”。通过“放权让利”激发各方面的改革积极性，提高被传统经济体制几乎窒息掉了的国民经济活力。而在改革初期，政府能够且真正放出的“权”，主要是财政上的管理权。政府能够且真正让出的“利”，主要是财政在国民收入分配格局中的所占份额。这一整体改革思路与财税体制自身的改革任务——由下放财权和财力入手，打破或改变“财权集中过度、分配统收统支，税种过于单一”的传统体制格局相对接，便有

3、了如下的若干改革举措：　　——在中央与地方之间的财政分配关系上，实行“分灶吃饭”。从1980年起，先后推出了“划分收支、分级包干”、“划分税种、核定收支、分级包干”以及“收入递增包干、总额分成、总额分成加增长分成、上解递增包干、定额包干、定额补助”等多种不同的体制模式。　　——在国家与企业之间的分配关系上，实行“减税让利”。从1978年起，先后推出了企业基金制、利润留成制、第一步利改税、第二步利改税、各种形式的盈亏包干制和多种形式的承包经营责任制等制度。　　——在税收建设制度上，着眼于实行“复税制”。从1980年

4、起，通过建立涉外税制、建立内资企业所得税体系、全面调整工商税制、建立个人所得税制、恢复和改进关税制度、完善农业税等方面的改革，改变了原相对单一化的税制格局，建立起了一套以流转税、所得税为主体，其他税种相互配合的多税种、多环节、多层次征收的复税制体系。　　——在与其他领域改革的配合上，给予“财力保障”。以大量的财政支出铺路，配合并支撑了价格、工资、科技、教育等相关领域的改革举措的出台。　　上述的这些改革举措，对于换取各项改革举措的顺利出台和整体改革的平稳推进所发挥的作用，可说是奠基性的。然而，无论放权，还是让利，事

5、实上，都是以财政上的减收、增支为代价的。主要由财税担纲的以“放权让利”为主调的改革，却使财政收支运行自身陷入了不平衡的困难境地。　　一方面，伴随着各种“放权”、“让利”5举措的实施，财政收入占GDP的比重数字和中央财政收入占全国财政收入的比重数字迅速下滑：前者由1978年的31.1%，相继减少到1980年的25.5%，1985年的22.2%，1990年的15.7%和1993年的12.3%。后者则先升后降，1978年为15.5%，1980年为24.5%，1985年为38.4%，1990年下降为33.8%，1993年

6、进一步下降至22.0%。　　另一方面，财政支出并未随之下降，反而因“放权”、“让利”举措的实施而出现了急剧增加（如农副产品购销价格倒挂所带来的价格补贴以及为增加行政事业单位职工工资而增拨的专款等）。从1978年至1993年，财政支出由1122.09亿元一路增加至4642.20亿元，15年间增加了2.1倍，年均增加21%。　　与此同时，在财政运行机制上也出现了颇多的紊乱现象。诸如擅自减免税、截留挪用财政收入、花钱大手大脚、搞财政资金体外循环、非财政部门介入财政分配等问题，相当普遍，随处可见。　　作为“两个比重”数字

7、迅速下降并持续偏低、财政支出迅速增长以及财政运行机制陷于紊乱状态的一个重要结果，不仅财政赤字逐年加大，债务规模日益膨胀，而且，中央财政面临的困难，已经达到了难以担负宏观调控之责的空前水平。　　从1979年至1993年，除了1985年财政收支略有结余之外，其余年份均出现财政赤字，且呈逐年加大之势：1981年为68.9亿元，1990年上升至146.9亿元，到1993年则扩大至293.35亿元。若按国际通行做法，将当年的债务收入纳入赤字口径，则1993年的财政赤字水平实为978.58亿元。　　从1979年起，政府恢复了

8、中断长达20年之久的外债举借。1981年，又开始以发行国库券的形式举借内债。后来，又先后发行了重点建设债券、财政债券、国家建设债券、特别国债和保值公债。1993年，国家财政的债务发行收入规模已经达到739.22亿元。　　以中央财政债务依存度（债务收入／＜中央财政本级支出＋中央财政债务支出＞)而论，到1993年，已经达到59.63%的国际罕见水平。这意味着，当年中央财政本级