中国政策过程问题浅析

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1、中国政策过程问题浅析　　摘要：任何公共政策议题的形成，政策窗口的开启到最后政策资源的聚集都是政策制定参与者相互博弈、相互妥协，最后达成共识的一个过程。“共识”的形成对于公共政策的形态、发挥作用的条件、所涉及的相关利益群体范围以及辐射范围有着十分重要的影响。因此，试图通过“共识”在政策过程各阶段中表现出来的具体方式和作用来探讨我国目前政策过程的运作体系中存在的问题，以期解决的可能。　　关键词：共识；政策过程；决策过程　　中图分类号：D08文献标志码：A文章编号：1002-2589（2013）16-0046-02　　引言　　在研究和探讨政策过程时，我们首先要对其基本概念有

2、一个清晰地认识。　　政策过程的概念有多层含义，从宏观来看，意味着长期性的政策变化，如我国改革开放三十多年的财政政策的变迁；从微观看，“可以意味着决策过程中所表现出的行为方式和模式”。本文所研究的政策过程更倾向于微观。陈玲认为，政策过程是指“将政策问题提上议程、形成政策决策、做出决定、实施政策内容、评估和反馈政策效果、政策做出修正等一系列政策循环周期的总和”。　　本文所述的政策过程更倾向于微观层面，即本文的政策过程指的是形成公共政策决策、做出公共政策决定、执行公共政策、基于现实需求而进行的政策调整以及在此过程中表现出的行为方式和模式。　　而在基于共识角度分析时，我们又需

3、要对共识有一个基本的了解。　　共识在现代汉语词典中解释为“经过多次讨论，双方消除分歧”。从社会科学的角度讲，共识是“一个政治实体对某一个议题表现出来的意见一致的状态”。在公共政策领域，将“共识”作为核心概念引入公共政策过程的是陈玲。她在《制度、精英与共识：寻求中国政策过程的解释框架》一书中认为“共识是分析中国政策过程的核心理念，这是因为共识既是中国政策过程的制度目标，也是政策实践的现实目标”。　　“共识”是民主政体的运行的基本前提。无论是基于议行合一制度下的协商民主运行模式，还是基于三权分立制度框架下的议会民主运行模式，最后的达成合意的过程就是达成共识的过程。而只有在

4、此达成共识之后，政策层面才有延续下去的可能。　　一、基于共识角度的政策过程问题　　1.公共决策问题　　首先，在形成公共政策决策阶段，在将社会问题转化为政策问题的过程中，缺乏共识制度保障。不是所有的社会问题可以转变为政策问题，也不需要将所有的社会问题转变为政策问题。这就需要政策制定主体在社会问题中挑选、甄别和取舍，这种取舍或者转化机制可以从两个阶段来分析：　　在转化政策问题这个过程中，可以把它分为政策窗口和政策舞台两个阶段。所谓政策窗口指的是政策议程开启的机会，包括自上而下的行政命令和自下而上的社会推动。自上而下的行政命令方式是上层官员认识或者听取信息咨询系统的建议，将

5、社会问题提上政策议程。自下而上的社会推动主要指的是政策缺失或政策失当导致民众要求制定或者调整政策，而这种方式往往造成的代价较高，甚至引发群体性事件，造成社会的不稳定。　　胡伟认为：“当代中国促使和导致政策议程建立的因素及政策议程的“创始者”主要是政治领袖和权力精英的倡议、突发性事件或危机事件、广泛的民意、大众传播媒介等。”目前越来越多的政策窗口由后三项发起，这都属于自下而上的社会推动范畴。这也体现出政府在政策制定上和社会互动的缺失，政府并没有和社会达成共识。但是，这一阶段并不是真正意义上的政策舞台阶段，因此，需要缓冲中立机构将两者有机结合起来。制定出一种良性互动的机制

6、和方法。　　当政策窗口开启，大幕拉开，政策舞台也随之展现出来。在传统的决策方式中，舞台的参与者是固定、单一的。而在利益分化和利益主体多元化的时代，舞台的参与者已经越来越多，相互博弈和互动的方式也更为多样。在传统政策舞台上，政策参与者仅仅是政府和其内部或外部的信息支持系统和咨询系统，并没有其他群体的参与，利益主体单一。　　而这种政策决策方式已经无法适应利益日益分化的社会，“在许多方面，21世纪的挑战和应对挑战的方式都要比以往更加纷繁复杂，各种问题也会变得越来越全球化和地方化”。仅仅通过政府内部机制已经无法应对。所以，在政策舞台上需要增加角色。第三部门的发展使得这种需求变

7、成了可能，甚至是必须。其使得政府的公共政策制定和执行方式更加灵活，其作用包括为政府提供中立的咨询建议和更加全面的信息，接受政府服务和项目外包，为政策执行间断地反馈信息等等。而政策舞台角色的增加造成各自利益博弈的持续，政策迟缓往往不可避免。　　而这种博弈目前来看，往往通过非正式的方式来进行。如上访、暴力抗法、甚至爆发群体性事件。虽然在很多方面已经有了法律的保障，特别是目前群体性事件集中爆发的环境和拆迁方面。但是，立法对于听证的具体适用范围、程序、违法的责任追究仍然十分模糊，行政机关往往自行规定听证的适用范围，排斥听证，以座谈会等其他形式取而代之。　　2