我国地方政府债务风险及解决办法的探讨

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1、财政部财政科学研究所研究生部经济学论文姓名：柳春燕学号：21451131班级：2014级审计时间：2014.12.1711对我国地方政府债务风险及其管理办法的探讨内容摘要举借债务是地方政府筹措财政收入的一种手段，一般用于地方性公共基础设施的建设，以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。地方财政资金不足、监管缺失等原因使得我国各地区、各层级的地方政府都大量负债经营，地方政府债务的错综复杂、规模失控风险一度被视为中国经济的头号威胁，受到广泛关注。本文首先分析地方债务形成的原因，然后概括叙述了地方政府债务的规模、结构、用

2、途等，据此对地方债的风险作出评估，最后就未来地方债的管理措施提出建议。一、地方政府债务的形成原因我国《预算法》第28条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”但实际上这一规定屡遭突破，地方政府债务规模迅速上升。造成这种情况的原因多种多样，可以从收入和支出两个方面来解释。收入方面，主要是分税制造成地方政府税收收入减少，而非税收入长期不足。1994年，面对中央财政收入严重不足的困境，我国开始实行分税制改革，按照税种来划分中央和地方的收入来

3、源。划分原则为税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税。目前，占税收总额比重最大的增值税为共享税，其中中央分享75%，地方25%；另一个重要税种企业所得税则是铁道部、各银行总行、海洋石油企业缴纳的部分全部归中央，其余按中央60%、地方40%的比例共享。这样的税收设计加强了中央政府的调控能力，但造成地方政府税源不足、征管难度大、税收收入不足。至于地方政府的其他收入，转移支付收入存在分配不均、专项转移支付比重过大等问题，税收返还收入金额有限，国有土地使用权出让收入尽管金额大，但

4、牵扯到很多方面，风险也很大。这些因素都造成地方政府财力不足。11支出方面，分税制改革没有对应的彻底的事权改革，地方政府任务沉重，行政开支增大。分税制确立中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等开支，而地方政府负责提供普通教育、医疗等公共服务的原则，即所谓“事权下沉”。我国地方政府长期承担一些在发达国家可由市场机制解决的事务，公共管理职能和经济发展任务不断加重。而地方政府行政层级过多、机构繁杂、人浮于事等也使得行政事业单位的基本开支不断增大，也形成沉重的负担。尤其自2008年以来的一系列经济刺激措施更使地方债务

5、呈现出不断膨胀的态势。此外，地方政府也可能寻求主动借债。由于行政管理体制缺乏约束机制，部分地方政府的领导目标和行为短期化，在“GDP为纲”的理念指引下，通过借债突破预算约束，建设“形象工程”和“政绩工程”，而不考虑负债的长期后果。地方政府强烈的借债意愿和土地支撑的举债能力相结合被认为是地方债务规模急剧增加的深层次原因。如图1所示，从1994年到2013年，地方政府财政支出从69.7%上升到85.4%，而收入仅从44.3%上升到53.4%。地方财政支出连年大幅超过财政收入，而目前我国的财政金融体制不健全，缺乏必要的融

6、资渠道，只能通过各种非正规渠道进行变相举债、违规融资。这不仅造成地方债务规模迅速扩大，还导致缺乏监督约束机制，各项隐性债务难以估计和控制，形成巨大的隐患。图11994-2013我国地方财政收入与支出比重（来源：中华人民共和国统计局）一、地方政府债务的现有规模及结构11政府债务按照政府承担责任的方式可以分为三类：（1）负有偿还责任的债务。是指须由财政资金偿还的债务，属政府债务；（2）负有担保责任的债务。是指由政府提供担保，当被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；（3）可能承担一定救助责任的债务。是指政府不负有

7、法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。后两类属于政府或有债务。2013年，国家审计署对政府性债务进行了一次大规模的全面审计，根据审计结果，截至2013年6月底，各级地方政府的各类债务规模如表1所示：表12013年6月各级地方政府的各类债务规模政府或有债务偿还责任担保责任救助责任省级17780.8415627.5818531.33市级48434.617424.1317043.7县级39573.603488.047357.54乡镇3070.12116.02461.15合计108859.1

8、726655.7743393.72（来源：中华人民共和国审计署）审计结果显示，截止2013年6月需要政府偿还的债务余额约为10.89亿，而隐性债务约为7亿，合计17.89万亿元。这与此前社科院在《中国国家资产负债表2013》中预测的19.94万亿元较相近，是一个相对客观的数据。2013年我国GDP为56.88万亿元，按负有偿还责任的债务来算，政府负债率也就是