对农村土地制度改革矛盾研究观点刍议及改革政策建议

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1、对农村土地制度改革矛盾研究观点刍议及改革政策建议　　摘要：土地改革的矛盾不断激化的背景下，公有制与私有制的争论就从未停止过。通过对土地的私有制和公有制的生产效率对比分析，认为私有制并不一定导致贫富差距和两级分化的扩大。相反事实上，公有制的体现不应当是在表面上的国家拥有土地，而应当是反映农民的切实诉求上。而增加土地使用的多样性和提高农民在土地生产的过程的参与度是缓解土地矛盾的有效方式。　　关键词：土地改革；集体所有制；私有化；多样性补偿　　1978年之后的土地改革，“土地联产承包责任制”在当时作为激活农民生产积极性的重要举措，在当时发挥了重要作用，使农业产值得到了历史性的突破和发展。但是时至今

2、日，在当时的这种先进举措，逐渐在现今的工业化和城市化发展背景下成为了一种阻滞。这主要在于土地的所有权和使用权的分离，导致土地矛盾日益尖锐。　　一、土地集体所有制的现状与面临的困境　　人民公社体制解体后，中国农村土地产权制度的一个基本特征是，土地所有权继续归农民集体所有，农户则以承包方式获得土地使用权。中国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定。前中国集体土地产权的主体有三种形式：乡镇农村集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农民集体经济组织，可以简称为“乡镇、村、组”三级，三者在不同程度上都是农村集体土地的所有权代表，这不

3、利于农地产权的稳定，必然降低土地产权制度的有效性。乡政府、村委会有政企合一的性质，他们在行使政府功能的同时，还行使着对集体经济的管理职能。尽管农村集体经济组织由相应行政机构代管，但其内部仍缺乏相关制度，没有对责任、权利做出明确的规定和约束。我国农村集体经济组织缺乏相应的法律地位。由于农村集体经济组织没有成立相应的组织机构，尽管它实实在在地存在，但不是独立的法人单位。　　而土地征用是我国集体土地转为国有土地的唯一途径。土地征用权是政府特有的权力，但国家只有为“公共目的”才能行使土地征用权，并且征用土地必须给予一定的补偿。而我国在土地的实际征用中，对“公共目的”的限定不足，存在土地征用权的滥用，

4、导致集体土地使用权不稳定。　　最后农地承包经营权的内涵不充分。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农户依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。事实上中国农村的土地承包经营权却只具有耕种权、部分收益权和极其少量的处分权，与该法规定的土地承包经营权的真实内涵相比，其内容是很不充分的，其权能也是残缺的。　　产权主体不清，征用方式单一，农民权利的缺乏造成了农村土地矛盾的日益激化。其核心在于：集体所有制，同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性，其要害是国家行为造成的严重产

5、权残缺”。　　二、对土地改革方向的观点　　学者们从农村集体土地所有制存在的缺陷出发，提出了各种改革主张，大致来说主要有以下几种观点：实行农村土地私有化，取消集体土地所有权；实行农村土地国有化，取消集体土地所有权；部分取消集体土地所有权，实行农村土地国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存土地混合所有制或复合所有制；保留现有的集体土地所有权，对其进行改革与完善。　　总的来说，就是土地所有制，于“公”于“私”该怎么看。　　对土地国有化的观点：　　向国惠（2005）一切土地归国有。认为这既符合土地的自然属性—国家所有公民共有，又符合我国社会主义性质。同时避免了而集体土地所有权本身存在的主体虚位、权

6、能不全、与国家所有权关系不清等缺陷正是其功能缺失的一系列不良表现。我国实际情况看，土地集体所有已实行了很长时间，若改为私有，不仅受到政治经济制度和社会意识形态的刚性约束，而且即使实行了土地私有制，也无法有效地解决当前土地经营中存在的诸多难题。　　对土地私有制的观点：　　私有化的观点认为：1.农村集体土地产权不清晰；2.农村集体土地私有化可以促进农村经济的发展；3.现行的农地制度既使农民处于不利的境地，又使农村改革处于一种“理论陷阱”中；4.现行农村的双层经营机制并不能从根本上保护农民的利益。　　对各方观点的分析：　　从一个总体的观点来看，大多数的学者对土地集体所有制应当进行改革表示认同，但是

7、只有很少的学者表达了对土地私有制的谨慎考虑。这里，有一种潜在上的倾向和逻辑，认为，我国是社会主义国家，应当以公有制经济为主体，所以集体所有制代表了一种公有制经济，即使需要改革，也应当在公有制的范畴内进行改革，而如果实行了土地私有制，则是一种倒退。　　事实上，处于公平而言，土地国有化也未必会实现缩小农村城镇之间的贫富差距。从表面看，城镇居民没有赖以耕作的土地，但是城镇居民的社会保障福利等比农村居民完善。城镇居民