深化农村土地制度改革的思考与建议

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1、深化农村土地制度改革的思考与建议陆雷中国社会科学院农村发展研究所中国的改革开放始于土地承包责任制在广大农村地区的推广。土地所有权与经营权的分离极大地调动了农民的牛产积极性，促进了农业牛产力的提高。在中国农业和农村进入新吋代的今天，农村土地制度承载着新的目标和任务，需要进一步深化改革。深化农村土地制度改革的主要任务十九大报告提出要实施乡村振兴战略，推进农业和农村现代化。对于农村土地制度提岀要“巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地'三权'分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后

2、再延长三十年。深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。这里的核心是稳定土地承包制度，完善承包地“三权”分置制度。这一任务是实现乡村振兴、实现农业和农村现代化的基础性工作。1.提升农业竞争力、推进农业供给侧结构性改革需要深化土地制度改革。目前中国主要农产品价格已全面高于国际市场，农业的国际竞争力明显落后于我国目前的总体国际竞争能力。这是我国提出农业供给侧改革的主要原因。推进农业供给侧改革的目标是提质增效，在我国目前这种土地细碎化、经营者多为“老弱病残”的情况下，是不可能完成供给侧改革的任务的。改变这种

3、情况的前提条件是深化土地制度改革，促进农地流转，使土地资源集屮到更有效率的经营者手屮。2•保护农民权益、提高农民收入需要深化土地制度改革。经过近40年的改革开放，农民的收入水平和生活水平已经大为提高，但是，农民作为农村集体土地的所有者和农业的主要经营者，来自土地和农业的收入份额在不断减少，近年来农民增收越来越依靠非农产业和非农收入，即外出打工的工资性收入。2014年到2016年，一产净收入对农民增收的贡献只有14.7%。在中国经济进入新常态、经济全球化面临新挑战的今天，农民的非农工资性收入的增长潜力也面临着前所未有的约

4、束。因此需要深化农村土地制度改革，活化农业和农村各种生产要素，使农业和农村重新激发农民增收的动力。3.培育新的经营主体、发展农业产业联合体需要深化土地改革。2017年10月13日，农业部等六部委发布的《关于促进农业产业化联合体发展的指导意见》，明确提出“要探索发展农业产业化联合体”，并指出“农业产业化联合体是龙头企业、农民合作社和家庭农场等新型农业经营主体以分工协作为前提，以规模经营为依托，以利益联结为纽带的一体化农业经营组织联盟”，这一意见明确了小农户不再是农业产业经营的主体，而龙头企业、农民合作化和家庭农场等是新型

5、主体。小农户的退出和新型经营主体的发展需要深化土地制度改革，不然这些发展目标就是缘木求鱼。4•实现小农户与现代农业发展有机衔接需要深化土地制度改革，实现“三权分置”。在培育和发展新型农业经营主体的同时，小农户必然而临退出的任务。退出的方向有二:一是成为农业产业工人，（这应该是绝大多数小农户的选择），二是成为家庭农场主。如果没有土地制度的改革，小农户会面临破产的命运，新型经营主体也无从发展。通过“三权分置”改革，保证农民的地权收益，并随着现代农业的发展实现保值増值，从而増加小农户的财产性收入。转化为农业产业工人的小农户也

6、会进入农业产业化联合体获得工资性收入。财产性收入和工资性收入成为小农户的收入主体，就是实现了十九大报告提出的“小农户与现代农业发展有机衔接”O目前农村土地制度存在的问题对比这一口标，我国口前农村土地的流转和农民权益的保护还是存在很多问题的。农村土地制度存在的问题主要是土地流转不畅。目前农村已有30%以上的承包农户在流转承包地，流转面积达到4.79亿亩。但这些流转多是农民私下的短期流转，较少有规范化的、在政府登记过的长期流转。主要表现为:一是农民怕变，相对于土地转为非农使用的补偿性收入，农地的租赁收入太低。一旦土地转为非

7、农使用，其增值部分的归属难以界定。因此各地不同程度地出现宁可抛荒也不愿流转的情况，或采取私下在亲戚朋友邻居之间流转，而不愿意流转给规模农户的情况。二是新型经营主体担心合同的履约问题。新型经营主体最担心农户的投机行为，经营好了，怕承包户要求提高租金;经营年景不好，又由于租金刚性，亏损其至倒闭的情况也经常发生。三是还有一些不法势力勾结地方政府，人面积承租农（林）地、荒坡却不开发利用，囤积以期未來遇国家征用时牟利。这些都限制了土地的流转。图/中新社但是，农村土地流转不畅的深层次的原因还在于以下几点：1.承包经营权内在的不稳定

8、性抑制流转。从全国的情况看，集体所有制下的承包经营制度在实现上存在巨大的地区差距，承包到户还是统一经营、承包到户后是否有过调整、调整频率等都因村而异。多样化为承包经营制度提供了足够的适应性，但也导致了权利的不确定性。在法律上，集体对承包土地掌握发包权，使得承包经营权成为不稳定、缺乏长期预期的产权形式，承包户直接占有和经营成为权利保