中国传统县制的历史分析

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1、【内容摘要】县制在中国已有近两千七百年的历史。中国传统县制有着设计简约、职官选任严格、职责清楚、分等级治理、低成本管理等优点，它是农业经济时期人类制度文明建设的重要成果。随着工业化深入和现代化建设的发展，县制的传统弊端已经成为当前县域经济发展的重大阻碍。运用马克思主义“扬弃”的科学态度分析传统县制，对于当今我国的体制改革、政治文明建设有积极的资鉴作用。　　【关键词】县制；起源；特征；问题。　　【作者简介】闫恩虎，嘉应学院县域经济研究所所长，“客商”研究所所长，经济学副教授，主要从事县域经济、商业文化研究。　　　　一、县制的产生及其重要意义　　　　1.县制

2、起源辨析。关于中国县制的起源，目前学术界有两种观点，一种认为县制起源于春秋；另一种认为县制很早就有，至少在西周时期就已经成熟。　　《说文》关于“县”的解释有两处：“县，繋也。从系持县。”“县，邑也，从口巳声。”《释名》曰：“县，悬也，悬系于郡也。”段玉裁在《说文解字注》中关于“县”亦引用《释名》说。顾颉刚先生认为这是误释，因为郡产生比县晚。他认为是“县者，悬也。悬而未决或悬而未封”，而非“悬于郡者也”。唐德刚先生也认为：“这些既经征服之地，将封于谁尚是悬而未决，故曰‘悬之’。是当即‘县’之起源。”[1]但台湾的林尹先生、香港的郭伟川先生认为，县作为地域管

3、理单位，在夏、商时候就有。“‘县内’，是夏朝时天子所居的州界名。古城邦畿千里之地为县，亦称畿内都邑为县，到后来诸侯境内之地也称县。所以，天子之县内，即天子邦畿千里之地以内”[2]。“‘县’最初是为天子所垄断的”。“‘县’，就是在天子主导下的邦畿建设……有‘县’必有邦畿，久之‘县’即等邦畿。当这一概念为古天子所认可时，县所赋予的幅员上的意义就等同于天子的邦畿，而且比国大，所以才有《礼记·王制第五》所记载上的古之时‘天子之县内，方百里之国九，七十里之国二十有一……’的史实。这应该是夏朝时之制度”[3]。《周礼·地官司徒下》中对县政的反映也很清楚：“县师，掌邦

4、国都鄙稍甸郊里之地域，而辨其夫冢人民田莱之数。”“县正，各掌其县之政令征比，以颁田里，以分职事，掌其治讼，趋其稼事而赏罚之。”另《逸周书·作雒解》亦载：“制郊甸方六百里，国西土为方千里，分以百县，县有四郡。”故有人认为：“县政在西周时已十分成熟。”[4]　　根据以上史料，可以肯定两点：一是“县”作为地域管理单位在春秋以前就有；二是“县者，悬也。悬而未封”的解释是正确的。因为周初分封，包括承认已附周的原诸侯国、分封圣裔（唐、虞、夏等）、稳定殷（宋等）、赏功臣（齐等），其余的要封给姬姓宗室。“封国七十一，姬姓大小五十余国”。随着宗室子孙的繁衍，王畿内的“县”

5、都是要封的。　　因此，可以结论，在西周以前，县制是王畿内的建制，但不是地方行政管理单位。到了春秋，诸侯国内开始设县，“县”的性质发生变化，不再是准备分封的“悬”，而是直属中央的地方行政单位。春秋诸侯国建立的县制，标志着地方行政机构的产生。“西周虽已有县，但西周同商朝一样实行的是‘封邦建国’的单一分封制，县只为地域区划而不构成一级地方行政组织”[5]。　　齐思和教授认为：“秦武公以邽冀为县，是为春秋时有县之始。”[6]许多学者也认为：“最早设县的是西方大国秦。”[7]“秦置县以后，晋亦置县。而县外又有郡，则以晋为最早。”[8]但也有学者认为，县制最早是由楚

6、国创立的[9]。公元前710年前后，“楚武王克权，使斗缗尹之”（《左传·庄公十八年》）。但这些学者同时也承认：“楚县初因灭国而设，楚县尹的权力和地位即相对于诸侯国君，楚王就将县公与诸侯并提。”[10]“不过，楚人灭国并地而设县之后，除了绝其君统而改命县尹之外，一般对其行政机构和基层政权组织则较少触动，并不强求其与楚国内地的政治形式划一，且以安民为务，多用所灭之国的旧臣”[11]。这就是说，也可能楚国设县比秦早，但其县制并没有像秦国那样进行深刻地变革。　　钱穆先生认为春秋诸侯国内设县是通过“外务兼并”“内废公族”进行的[12]。具体而言应该有四种方式：一是

7、灭国置县，如秦武公“伐邽、冀戎，初县之”（《史记·秦本纪》）；楚文王“伐申”“灭息”后“实县申息”（《左传》庄公六年、十四年，哀公十七年）。二是割让置县，如晋惠公愿意将“河外五列城”割让秦国为郡县作为后者援助其返国的代价（《国语·晋语二》）。三是分田置县。如《左传》昭公二十八年载，晋灭祁氏和羊舌氏，“分祁氏之田为七县，分羊舌氏之田为三县”。四是聚乡置县。商鞅变法时“集小都乡邑聚为县，置令丞，凡三十一县”（《史记·商君列传》）。当时的县设县尹、县公、县大夫等统辖县政。　　战国时期，郡县制逐步取代采邑制成为地方管理的基本体制。虽然当时县政长官或由被灭之国的国

8、君改封、或所属之国的国君任命贵族担任，在相当长的时期中曾是世袭之职。但是，他们只