县级经营性国有资产监管调研

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1、目前对县级经营性国有资产监管，虽然各地普遍都有相应的各种各样的监管机构，但从出资人角度考察，由于2003年国务院国资委成立时未将县级经营性国有资产纳入新的国有资产监管体系中，因此各地在监管体制上大都沿袭计划经济时期“五龙治水”模式，造成地方各自为政，监管方式落后，国有资产保值增值责任难落实。一是监管体制上政企不分，政资不分。县级经营性国有资产一般由多个部门分割行使出资人职能，即发改委管定项，经贸委（局）从事日常管理，财政部门管资产登记和处置，劳动和社会保障部门管劳动和工资，组织和人事部门管经营者任

2、免等。大家都行使所有者职能，但又都难以对国有资产全面负责。政府部门行使社会管理职能时，难免运用政府权利关照国有企业，有不公正之嫌；而当政府行使所有者职能时，对企业行政干预过多，并要求企业分担政府的职责，企业很难成为真正意义上的市场主体。二是国有资产的保值增值责任难以落实。从县级企业本身的情况来看，在政府部门多头管理的体制下，产权主体职能被分割，其经营者是通过行政方式任命的，企业领导人往往更注重对上级行政领导负责，而?化其产权责任。即使是对于保值增值目标的实现，企业都会在与政府部门的不断讨价还价中放大外在环

3、境等因素的影响，从而规避经营风险。尤其是在县级国有企业普遍缺乏规范监管的情况下，很难对国有企业进行科学的保值增值考核，从而难以从产权角度对企业落实资产的保值增值责任。三是监管方式落后，难以适应市场经济体制的需要。大多数县级国有资产管理体制仍着眼于管企业，而不是从产权的角度履行出资人职能。企业经理人不是对国有产权负责，而是对上级行政领导负责。在政企不分和政资不分的情况下，履行出资人职能的县级各部门更多地运用行政方式进行监管，企业的市场主体地位得不到保障，难以平等地参与竞争。缺乏专业化的机构和人才，监管工作

4、方式陈旧，阻°了现代企业制度建设，企业的改革和发展难以推动。县级经营性国有资产监管体制长期游离于新国资体制之外，既对县域经济发展在一定的程度上形成制约，又易引发国有资产流失。从巩固和发展社会主义公有制，完善新的国有资产管理体制考虑，需要立法明确出资人主体，落实产权责任，规范县级经营性国有资产监管的内容和范围，从实际出发选择相适应的监管模式。(一)立法明确出资人主体，落实产权责任可先从政策层面构建县级国有资产监管体制。一是明确县级国有资产监管出资人机构，县级国资委（局）对所属企业代表国家履行出资人职能，

5、享受所有者权益。二是界定县级国有资产出资人机构的职责，实现管资产、管事和管人相结合。三是政企分开、政资分开。要求县级政府的行政管理职能和出资人职能、社会经济管理职能和所有者职能要分开。成立出资人机构，对所投资企业建立产权纽带关系，按照市场原则运转。四是明确国有资产营运机构的地位和作用。国有资产营运机构已在部分县（市）出现，有的还担负了出资人职责。鉴于这类机构是一种较为特殊的企业组织形式，其设立的条件要求较高，运转的方式也不同于一般，在缺失法律定位的情况下，可在政策上对这类公司的主体地位、公司治理结构和监管

6、方式等方面进行规范。 (二)规范监管的内容与范围县级经营性国有资产监管机构的职责范围与国务院国资委具有传承性，具体应包括：一是根据县人民政府授权，依照《中华人民共和国公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构，推动国有经济结构和布局的战略性调整。二是通过法定程序对企业负责人进行考核和任免，建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束制度。三是建立和完

7、善国有资产监管的基础性工作制度，通过统计、稽核对所监管国有资产的保值增值情况进行监管；建立和完善国有资产保值增值指标体系，拟订考核标准；维护国有资产出资人的权益。四是制定本级国有资产管理的行政法规和有关规章制度，将县级国有资产管理逐步纳入法治化轨道。县级国有资产监管范围，从目前的统计情况可以看出，由于其与财政部门的高度关联性而?盖了经营性和非经营性两大类，也就是将县属所有的国有资产都纳入了范围。这与县级国有资产的现状是相适宜的，也是在改革和完善县级国有资产监管体制时应予以肯定的。这是因为，从县级国有资产

8、的总量上看，尽管其结构各不相同，但总量并不大，适宜于集中管理。而且县级经营性国有资产和行政事业性国有资产存在着交叉和发生漂移的现象，集中监管，有利于统一政策和推动改革。非经营性国有资产单位中往往也存在着部分经营性资产，如行政事业单位中的房屋出租等；在市场化改革的推进过程中，部分公益性事业单位改革改制为国有控股企业，如自来水、燃气等。集中监管也有利于降低制度成本。 (三)从实际出发选择相应的监管