农地发展权视角下的农地征收合理补偿刍议

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1、农地发展权视角下的农地征收合理补偿刍议周建国（湖南文理学院法学院，湖南常德４１５０００）摘要：随着新型城镇化规模的不断扩大，大量农地转为建设用地，因征地引发的农地增值收益分配矛盾日渐突出。本文依据农地发展权的内涵与价值理论以及农地征收与合理补偿关系理论，从立法和实践两方面分析了在现行农地征收过程中农民和农村集体经济组织获取征地补偿的不合理性及其农地增值收益和征地补偿费分配的不公平性，在此基础上，提出了相应的建议：应对农村集体经济组织、被征地承包经营者及未征地承包经营者给予合理补偿。关键词：农地发展权；土地制度改革；农地征

2、收补偿中图分类号：Ｄ９２２．３６文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）１０－０１１０－０７收稿日期：２０１５－０８－１８作者简介：周建国（１９６９—），男，湖南常德人，湖南文理学院法学院副教授，法学硕士，研究方向为物权法、土地法。基金项目：本文系湖南省科技厅软科学研究计划立项项目“农地发展权的立法创设与征地改革研究”的阶段性成果，项目编号：２０１２ＺＫ３１５７；湖南文理学院科研课题“常德城镇化进程中被征地农民经济发展权的法律保障机制研究”的阶段性成果，项目编号：ＪＪＺＤ１２０７；教育部规划基金项目课题“农

3、民发展权保障模式理论与实证研究”的阶段性成果，项目编号：２ＹＪＡ８２００１４；湖南省高校创新团队“农地流转与农村经营体系建设研究”的阶段性成果。随着社会经济的快速发展，我国工业化、新型城镇化规模不断扩大，大量农地转为建设用地，但在农地征收过程中，农民和农村集体经济组织获取的征地补偿不合理以及农地增值收益和征地补偿费分配不公平等问题加剧了社会矛盾。这一问题已引起了社会各界的高度关注，要求解决农地非农化过程中土地增值收益分配问题。①理论界对农地征收补偿问题也进行了大量研究，尤其是对不同利益主体的土地增值收益分配是否公平合理展

4、开了争论，形成了以下三种观点：其一，土地增值收益应主张“涨价归国家”；其二，土地增值收益应主张“涨价归农民集体经济组织”；其三，土地增值收益应主张“涨价由国家、农民集体经济组织、个人分享”。上述观点都有相应的理论依据，但依次进行的制度设计却有各自的不足之处，突出表现在对农地征收如何做到公平合理补偿上，这一问题一直没有得到妥善解决。因此，笔者依据农地发展权相关理论，结合有关农地征收的立法和实践，从农地发展权视角探讨如何完善农地征收补偿制度，以期对我国正在进行的农村土地制度改革试点有所裨益。一、农地发展权的内涵与价值（一）农

5、地发展权的内涵土地发展权是土地法律制度的重要组成部分，农地发展权则是土地发展权的下位概念。在我国，从广义上说，农地发展权的主要内容包括三个方面：⑴在保持农地性质不变的条件下，农民有权调整农业结构，转向生产效益较高的经济作物；⑵在坚持农村集体经济组织所有权性质不变的前提下，有将农用地变更为集体建设用地的权利，比如变更为农村宅基地、公共设施与公益事业用地以及企业建设用地；⑶有改变农村集体经济组织土地所有权性质，变更为国家建设用地的权利，突出表现为农村土地征收。从狭义上说，农地发展权是权利主体基于农地所有权，从农地所有权中分离

6、出来而单独处分的权利，也是参与土地增值收益分配的权利。它既可以与土地所有权合为一体由土地所有者拥有，也可以由只拥有土地发展权的非土地所有者使用。在我国，将农村集体经济组织所有的农地变更为国家所有的建设用地即农地征收，其土地增值收益表现为狭义的农地发展权。因此，在现实的农地征收中，利益主体主要涉及农民个人、农村集体经济组织、地方政府和用地单位（如房地产开发商）。在农地转为建设用地的过程中，农地从低收益用途转向高收益用途，农地发展权价值得以凸显。各利益主体为此展开争夺，这正是征地引发社会矛盾的根源所在。本文从狭义的农地发展权

7、角度展开探讨。（二）农地发展权的价值农地是一个自然、生态、社会和商业的综合系统，具有生产、生态、社会和商业等方面的功能，与此相对应，农地价值则包括经济、生态、社会和商业等方面。其中，农地的经济价值体现为农地产生的收益和成本之差。当前，在农地征收过程中，农地征收补偿主要涉及农地的经济价值部分，对农地其他价值的补偿还较少考虑。农地的社会价值主要包括社会保障价值和粮食安全保障价值，目前，部分地区在农地征收补偿中已开始考虑农地的社会保障价值，因为我国多数地区农村社会保障体系尚未完全建立，农民并不因其为农村集体经济组织成员而享有社

8、会保障（比如养老保障、失业保障、医疗保障），也就是说，在现行制度下，我国农地还承载着农民的社会保障功能。申言之，农地的社会保障价值实质上隐含在农地的社会价值之中。农地的商业价值主要体现为农地发展权价值。出于对国家粮食安全保障战略的考虑，我国实行土地用途管制，以土地利用规划限制了农民将农地转向高收益利用用途的权利，这实