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1、我国政策执行研究现状的实证分析及其启示 吴庆[摘要]政策执行是公共政策研究的重要领域，政策执行的研究对于正在转轨中的中国有着很强的现实意义。本文以国内学术期刊上发表的政策执行有关论文为研究对象，通过研究内容、研究方法的实证分析及研究观点的总结，对目前我国的政策执行研究进行了总体描述和评价。笔者认为：要进一步加强对政策执行的研究，注重研究方法的科学化，关注信息网络的发展和新公共管理理论对政策执行研究的影响，注重政策手段的研究。[关键词]公共政策执行，中国一
2、、 导言在政策科学或公共政策研究中,人们习惯上将政策过程划分为政策制定(规划)、政策执行和政策评估的等阶段。尽管政策执行构成政策过程的中介环节,是政策理想或目标转化为政策现实的唯一途径,有十分重要的地位,但是,在西方政策科学发展的相长时期内,政策执行并没有引起政策学者们的应有重视,政策科学更多被认为是研究政策制定的学科,政策过程链条上缺少执行这一环节。1973年普雷斯曼和韦达夫斯基对美国联邦政府的创造就业机会的政策项目——“奥克兰计划”执行进行了跟踪研究并写成了报告《执行——联邦的计划在奥克兰的落空》一书。研究表明,
3、奥克兰计划并不是按政策制定者所设想的那样被执行的,它并没有取得预定的目标,问题就出在它被执行的方式上尤其是“联合行动”的困难上,他们的工作引发了西方尤其是美国公共政策研究领域出现了一场研究政策执行的热潮,形成了声势颇大的“执行运动”。执行研究的学者们写下了大量的论文,提出了各种关于执行研究的途径、理论及模式,拓展了政策科学的研究范围,丰富了政策科学的理论内涵。政策执行也成为公共政策研究的一个重要的领域。我们国家对政策执行的研究关注较晚，90年代中期才逐渐有了一些政策执行的研究论文出现。这和我们国家政治经济的发展背景和
4、现实中出现的问题有着密切的联系。对处于急剧社会转型的现阶段中国而言,在经历了以分权让利为主线的20年改革,打破了中央高度集权和集中管理的传统政治—经济体制之后,公共政策实践中出现的各种重大问题愈来愈多地属于政策执行的范畴,或者愈来愈密切地与政策执行相关,诸如“效率优先、兼顾公平”、“允许一部分人先富起来”、“国企改革”、“扶贫”、“反腐倡廉”、“机构改革”等一系列事关中国经济社会发展全面的重大的公共政策,能否达到预期的政策目标和政策效果,关键还在于它们能否得到广泛的认同、支持和强有力的贯彻执行。而改革过程中出现的失序
5、、失范和日愈严重的权力腐败等问题很大程度上都源于许多科学合理的重大政策在执行过程中被扭曲、变形甚至消解,人们形象地把这一相当普遍的现象称为“上有政策,下有对策”，正是由于现实中的问题呼唤理论在这方面作出应有的贡献，政策执行研究才逐渐凸显它的价值。正是基于这个背景，国内学者对政策执行的研究保持了持久的关注，并积累了一些论文和专著，取得了一定的成果。对于这些成果的总结和归纳，不仅有利于我们把握国内政策执行的现状，也有助于研究的进一步深入。为此，本文以国内学术期刊上发表的有关政策执行研究的论文为研究对象，通过对研究内容、研
6、究方法、重要观点等的归纳总结，大体描述当前的研究现状及作简要评价，最后笔者对政策执行的进一步研究提出了自己的思考。二、 研究思路及方法在研究对象的选择上，本文选择了1997年至2004年（截止到2004年7月）国内学术期刊上发表的181篇有关政策执行的研究论文作为分析对象。这些论文是在《中国中国期刊全文数据库》通过“政策执行”这个核心词的检索获取的。基本上涵盖了近些年来国内关于政策执行研究的核心文献。在研究选题的分类上，根据国内关于政策执行研究的现状,我们把目前政策执行研究的选题分为三大类,第一
7、类是具体专业领域政策执行研究,第二类是中国政策执行总体现状研究,第三类是政策执行理论研究。其中把第三类文献又分为政策执行理论发展及方法论研究，政策执行的过程、资源和手段研究（执行过程包括执行准备阶段、实施阶段和总结阶段，资源研究包括财务资源、人力资源、信息资源、权威资源、制度资源等的研究，执行手段包括行政手段、法律手段、经济手段、思想政治教育手段及技术手段等），影响政策执行的主要因素研究（包括政策执行主体与公共政策执行、公共政策对象与公共政策执行、公共政策环境与政策执行、公共政策自身与政策执行），公共政策执行偏差及其
8、矫正研究，公共政策执行机制的构建研究（包括信息沟通机制、公民参与机制、公共政策的激励、责任与监督机制）等。(注:此种划分防范主要参考了宁骚在其主编的《公共政策学》上的研究思路，参见宁骚，《公共政策学》，高等教育出版社，2003年8月)关于研究方法的选择和分类，主要通过考察研究方式和具体的理论工具来加以说明。研究方式分为：统计调查研究、实验研究、
