城乡存量建设用地盘活再开发利益相关者诉求均衡分析及应对

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1、城乡存量建设用地盘活再开发利益相关者诉求均衡分析及应对　　摘要：城乡建设用地盘活再开发对于提高土地利用效率、优化城市产业布局和改善人居环境质量等方面具有重要意义。本文通过对城乡建设用地盘活再开发过程中地方政府，城区低效、闲置土地所有者，土地盘活再开发企业，农村集体组织，农户五方利益主体的利益诉求进行分析，探寻各方利益合理均衡点，并为达到各方利益均衡状态提出应对建议。　　关键词：建设用地；利益相关者；均衡；应对　　一、利益相关者利益诉求分析　　城乡建设用地盘活再开发对于提高土地利用效率、优化城市产业布局和改善人居环境质量等方面具有重要意义，然而在实践中，因利益均衡机制缺失而引发的土地空

2、间利益冲突，不仅降低了再开发活动的经济效益、社会效益和环境效益，还导致城乡规划对空间发展调控作用的失效。城乡存量建设用地盘活再开发涉及多方面的利益。就本研究而言，涉及地方政府，城区土地低效利用、闲置土地所有者，土地盘活再开发企业，农村集体组织，农户五方利益主体。城乡建设用地盘活再开发产生的有限利益及各利益相关者之间利益此消彼长的关系必然引发各方对有限利益的剧烈争夺。对城乡建设用地盘活再开发涉及的利益相关者进行诉求分析，可以更深入地认识不同利益主体之间冲突和矛盾产生的原因，为构建不同主体利益均衡机制提供重要参考依据。　　（一）地方政府　　地方政府作为一类组织，其利益分为“公”与“私”两

3、个方面。一方面，政府与公众之间存在着委托一代理关系，政府利益与社会利益是紧密相连的。对地方政府而言，实施城乡建设用地盘活再开发的直接目标就是在确保土地资源可持续利用以及土地资源配置公平的基础上提高土地利用效率，促进土地节约集约利用，适当增加建设用地，通过内涵挖潜为城市建设用地边缘外张做后备力量，同时也为城乡经济发展提供重要的增长平台。另一方面，地方政府作为有着理性经济思考的组织，存在自身利益的追求。政府职能的实现、运营的维持与官员政绩创造均离不开资金的支持。因此当涉及经济关系时，政府自然倾向于利用制订政策和管理市场的权力来获得或维护自身利益，即在城乡建设用地盘活再开发时倾向于为了自身

4、利益损害公共利益，受资金持有者开发商的影响而可能牺牲到社会利益和农村集体、农民的利益。　　（二）城区低效、闲置土地所有者　　低效、闲置土地的占有者――投资商作为市场经济的主体，以追逐自身利益最大化为首要目的。投资商低效利用或者闲置土地，一方面，是由于客观上投资商资金紧张，无法开工或按照预期完工，导致土地的低效利用和闲置；另一方面，是对低价获取的土地没有高效利用的意识，或希望在土地市场行情飞涨时，手握闲置土地待价而沽，囤地以获取更大的经济利益。在市场经济环境下，投资商在城市土地盘活再开发中的利益博弈始终围绕在以较低成本占据最利于资本积累的优势区位空间，从而促使其在市场效率选择下的逐利行

5、为。基于投资商追求的是利益最大化，对土地在最适宜的时候进行开发，是市场规律所致，也因此，投资商低效利用、囤地是市场条件下的一种畸形结果。　　（三）土地盘活再开发企业　　追求企业利润最大化，是一切商业行为的根本出发点，在城乡建设用地盘活再开发过程中土地再开发企业也必然以获取高额利润，至少是平均收益为目标。在此目标驱动下，再开发企业必定想方设法降低取得土地的成本，进一步要求减少土地征收补偿等费用。企业拥有雄厚的资本实力，是投资与否的决定者，政府资金的短缺与对土地盘活再开发过程中组织或官员自身利益的追求，农民、集体组织建设用地盘活再开发相关知识的缺乏与信息获取的不对称，这些使得企业在盘活再

6、开发谈判过程中处于优势地位。企业和政府一方有钱，另一方有权，加上农民等公众监督渠道的不畅通，极易产生巨大的寻租市场，最终损害的还是社会利益与农民、集体利益。　　（四）农村集体组织　　在中国乡镇体系中，农村集体组织扮演着社区集体组织的角色，农村集体自治组织参与乡镇土地建设再开发的目的是追求该区域整体空间利益的最大化，将分散的农户利益集中起来，并通过有效组织对乡镇政府相关政策的制定与执行产生积极影响。盘活再开发工作中，村集体既要负责直接与农民沟通协商，代表农民向基层政府提出利益诉求，又要配合基层政府关于盘活再开发工作的具体落实，是承接政府与农民之间协调工作的关键主体。村集体的利益体现在盘

7、活再开发实施前后农村风貌的改善和集体经济实力的提高。然而在实际实施过程中，村集体处于被动地位，缺乏与政府抗衡的能力，自身利益得不到充分体现。农村基层干部作为农民集体的代理人，为追求其利益最大化，在返还的收益分配时，可能存在侵占收益、损害农民的权益行为。　　（五）农户　　盘活再开发实施过程中，农民地位处于参与主体最低层，盘活再开发项目实施对农民的影响是两方面的。一方面，农民失去了赖以生存的土地以及依附在土地上的相关权益，耕作半径加大或生活方式的改变也相应增加