城市议题与社会复合主体的联合治理

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1、城市议题与社会复合主体的联合治理——对杭州三种城市治理实践的组织分析张兆曙（文章发表于《管理世界》2010年第2期）提要：全能体制的现代化造就了一种“部门分立体制”，但同时也导致跨部门的复合性事业因缺乏匹配的治理主体而逐渐衰颓。本文立足于杭州市推进城市治理的三个典型案例，提炼联合治理的社会组织形式、参与结构与运作机制等“杭州经验”。研究发现，伴随着领域困境的治理失效而引发的认识升级，复合性事业的衰颓被作为公共性的城市议题而建构起来，相应的治理方式也从政府的单极治理走向多元社会主体的联合治理：即在政府的主导下结成跨部门边界的

2、社会复合主体，社会复合主体在保持法人地位的前提下，通过整合行政的、市场的以及民间社会的资源再造一种跨部门的治理结构，并形成多元社会主体共同负责的组织运作方式。社会复合主体的实践意义在于，多元社会主体的分化和复兴社会主体性的过程并不是简单地相互摆脱，而是一种关系的再造。关键词：复合性事业；城市议题；联合治理；社会复合主体一、引言中国改革不仅是一个制度转型的过程，同时也是一个创造多元社会主体和复兴社会主体性的过程。随着政治权力的退让和市场作为基础性制度的发展，从整体性社会中产生出各种类型的社会主体，并拥有以决策权为核心的自主性

3、（杨雪冬，2007）。于是，当代中国社会逐渐形成三大系统或三大部门的社会主体，即国家系统或第一部门的政府组织、市场系统或第二部门的企业组织、以及民间系统或第三部门的社会组织或民间团体（俞可平，2007；郑杭生，2006；何增科，2002）。与此同时，不同社会主体的运行目标、运行规则、价值指向和社会功能也开始自行其是，中国社会由此进入一个多主体、多中心、多轨运行的时代。社会主体的分化及其功能的专一化，同时意味着对总体社会的分割，并由专门的社会主体与之匹配，造就一种“部门分立体制”29。比如政府负责提供公共产品；经济建设的主体

4、是企业组织；民间公益事业由社会组织或民间团体承担等等。尽管总体社会在理论和相对意义上可以按部门分割，进而形成纯粹的部门性事业。然而，并非所有的建设领域都能进行这种分割，并依靠单一社会主体负责。实际上，现代社会广泛存在着各种跨部门的事业。本文将这种具有跨部门特征的建设领域定义为复合性事业。复合性事业具有三个方面的意涵：第一，作为一个整体而存在，不可简单机械地分割；第二，跨部门的关联性和复杂性，往往与社会民生、文化遗产、环境保护等社会问题缠绕在一起；第三，对整体社会而言，复合性事业的发展或衰颓具有一种扩大化的积极或消极影响。这

5、就决定了任何单一的社会主体都无法在功能上匹配复合性事业的需要。因此，要避免复合性事业的衰颓，必须仰仗复合的智慧和集体的行动，“通过政府、企业、社会组织、个人的合作（和体制再造），使得行政的、市场的以及社会的机制形成互补和互促”（郑杭生、杨敏，2008），实现社会主体形式及其实践活动的双重超越。简单地说，就是需要一种特定的社会组织方式对复合性事业进行联合治理。马克思指出，“整个所谓世界历史不外是人通过人的劳动而诞生的过程”（《马恩全集》第42卷，1979）。在制度经济学看来，任何社会组织方式或制度安排也不是出自任何智者的设计

6、，而是源于千百万人互动的结果，或人们的创造性实践（柯武刚、史漫飞，2001；道格拉斯·诺斯，1995）。这些论断启示我们，联合治理的组织方式并没有某种理论上的预成，而是由社会实践活动创生的。因此，我们不能停留于理论上的规划和观念形态的设计，而应该从现实的社会实践出发，寻求来自于实践的智慧和启发。本文将立足于杭州城市治理实践的三个典型案例，讨论联合治理的组织方式。二、社会复合主体的创生：挑战与选择（一）初级现代化过程中的“城市代价”历史上的杭州是一座生态之城和文化古都：杭州以“湖光山色”著称于世，素有“人间天堂”之美誉，被马

7、可·波罗赞为“世界上最美丽华贵之城”29；杭州拥有8000多年历史的跨湖桥文化和5000多年的建城史，历史的长卷赋予了杭州深厚的文化底蕴。同时，进入21世纪的杭州还是一个经济强市。据统计，杭州目前的经济总量保持着全国省会城市的第二位、全国副省级城市的第三位，人均GDP超过5000美元，已经达到中等发达国家的发展水平。2001-2005年，全市生产总值由1568亿元增加到2942亿元，年均增长14.1%；财政总收入由188亿元增加到520亿元，年均增长28.9%；城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入分别由10896元、

8、5330元增加到16601元、7655元，年均分别增长11.1%和9.5%（杭州统计年鉴，2001-2005）。自改革开放以来，中国工业化的进步和GDP的快速增长在全球范围内赢得了好评。与此同时，环境污染（及其他负面效应）也作为工业化及经济快速增长付出的高代价而为世人关注（周晓虹，2008）。这种“GD