佟德志：古德诺的政治思想.doc

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1、佟德志：古德诺的政治思想一、政治行政两分论1二、行政集权理论3三、政党理论4  古德诺（Frank.J.Goodnow,1859-1935）美国改革时代著名的政治学者，教育家，在政治学、行政学、市政学、比较行政法等领域有着较高的成就。古德诺不但长期从事教育事业，而且积极参加社会活动。1914年至1929年任约翰·霍普金斯大学任校长，美国政治学会的创立者，第一任主席。古德诺曾于1913年受袁世凯之聘来华任宪法顾问，并在华滞留两年之久。作为一名政治学者、法学专家，古德诺在中国近代政治舞台上出尽了风头：发表了《中华民国宪法之评议》一文对刚刚脱稿的宪法草案横加指责；直接策划袁世

2、凯的《中华民国约法》，把袁世凯的权力扩大到皇帝的程度；最为甚者，他于1915年8月上旬在北京《亚细亚日报》上发表了著名的《共和与君主论》，为袁世凯复辟帝制作理论上的辩护。古氏一生主要致力于行政理论的研究，对于行政学的早期发展具有重要的作用。其行政学研究方面的理论著作主要有《比较行政法》（1893年）、《政治与行政》（1900年）、《美国行政法原理》（1905年）等，其中《政治与行政》是其著名的代表作，代表了当时美国行政学研究的最高成就。在刚刚兴起的市政学领域，古氏亦有不小的成就。其著作主要有《市自治：行政研究》（1895年）、《市政问题》（1897年）、《美国的市政府》

3、（1904年）、《市政府》（1909年）等作品。在宪法研究的领域内，古氏亦有不俗的表现，有《社会改革的宪法》（1911年）、《立宪政府原理》（1916年）等著作。古氏有关中国的著述主要有《解析中国》（1926）以及《中华民国宪法之评议》（1913年）、《共和与君主论》（1915年）等论文，尤其是《共和与君主论》一文，成为他行政集权理论应用于中国的一个代表作。一、政治行政两分论威尔逊的论文奠定了行政学的最初基础，但其研究并未深入，古德诺的工作弥补了这方面的不足。古德诺将在威尔逊那里还是含混不清的政治行政两分论进行了清晰、完整的论述，并且深入地探讨了两种功能行使的若干问题，

4、进一步明确了行政学的研究对象，对行政学科的建立起到了重要的作用。古德诺考察了国家行为，将国家行为分为“表达意志”和“形成意志”两种。由这两种行为而使政府负有的两种功能可分别称作“政治”与“行政”。这两种主要的或基本政府功能即“国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”。[1]这一表述只不过是对前人的一个总结，古德诺的贡献是在这一基础上进一步划分，从而在理论上以两权分立而不是三权分立对政府机构进行了整合，确立了新的权力分立、制衡原则。这一新的原则可以用以下图表加以表示：    [2]我们看到，古德诺用另一套话语解释了权力的划分和运行，从某种程度上说，甚至是对1787年宪法的

5、一个否定。无论从哪方面讲，古德诺的划分都是大胆而富有创造性的。这一划分明显的特色是行政机构权力的扩张：它不但固守了行政权力的阵地，而且取得了“表达意志”的权力，行政机关甚至获得了除立宪、修宪以外的所有领域内的立法职能。政治与行政的分开从学科发展的角度为行政学的发展带来了繁荣。然而，这两者并不是截然分开的。权力分立使美国政府愈来愈丧失效率，职责不明、互相牵扯使政府的行政管理陷入困境。出于对这一教训的考虑，政治与行政之间必须实现某种形式的协调。事实上，古德诺对政治与行政所作的划分是要实现政治与行政在功能行使的协同。这源于威尔逊理想主义的天才想法：政府既要有“自由精神”又要有

6、“非常熟练的实践能力”，[3]这并不象既要黄油又要大炮那样困难。这种协同思想成为政治行政两分论的精髓：为了求得有效的行政管理，就必须将政治与行政分开，使政治功能有限度地控制行政功能；为了保证自由的实现，“表达国家意志或制定法律的机关必须对执行这种国家意志或法律的机关进行某种控制。”[4]古德诺所追求的“民治政府”的安全系于两点：⑴“必须对法律总的执行进行控制；”⑵“并承认必须有一部分行政工作是政治所不应干预的。”[5]政治与行政两分论试图使政治统治和行政管理两种功能得到区分，从而为两种活动遵循不同的活动方式奠定了基础。但这种理论并没有认识到政治管理与行政管理的不同所在，

7、这种混乱的局面，直到后来才得到澄清。古德诺将行政的功能进一步划分为司法行政和政府行政两个部分，并进一步进行划分如下图所示：     [6]行政的各种功能同政治之间的关系是不一样的。其中，执行的功能必须服从于政治的功能，其余的很大一部分与政治并无联系。基于此，古德诺认为，需要“组织一套完全不受政治影响的政府机构。”[7]这个机构具有以下两个特征：⑴“不受政治影响”⑵“有相当长的任期”[8]这个机构所奉行的原则完全不同于民主政府的原则。也就是说，在行政机关内，应该实行集权原则。这就是古德诺行政集权理论出台的一个前提。二、行政集权理论古德诺从行