新型城镇化进程中地方政府失范行为及对策

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1、新型城镇化进程中地方政府失范行为及对策    刘 晓　唐 葵    【摘要】城镇化是现代化发展的重要内容之一，是政府行为的重要体现。党的十八大以来，政府更加明确了新型城镇化道路的重要性，对于政府行为提出了新的要求。文章通过分析新型城镇化过程当中政府行为与城镇化之间的内在联系，指出了目前我国新型城镇化过程中存在的问题及其原因，提出了具有建设意义的措施。    【关键词】新型城镇化　地方政府行为　失范　原因　措施    城镇化的进程代表了国家或一个区域经济发展的状况和社会的现代化水平。曾获得诺贝尔奖的著名经济学家斯蒂格利茨先生说过，美国新技术革命和中国城镇化发展，是带动21世纪经济发展的两

2、大引擎。我国城镇化建设的重要性日渐凸显。2012年12月，中央经济工作会议指出，城镇化建设是我国现代化建设中最重要的历史任务之一，同样也能够最大潜力地扩大我国的内需，所以要积极引导我国新型城镇化的健康发展①。目前，虽然我国的城镇化水平已取得了较大的进步，城镇人口已超过7亿，但我国的城镇化水平仍处于中等发展水平。城镇水平、规模、布局、设施建设、公共服务等方面还存在许多问题。因此，推动我国新型城镇化发展的进程不仅需要借助市场机制来调配资源，更重要的是要充分发挥地方政府在城镇化发展中的作用。    我国新型城镇化进程与地方政府行为的内在关联    我国的城镇化过程是基于国家发展的迫切需求。但

3、是目前我国的城镇化进程仍然比较缓慢，存在城镇化宏观布局不甚合理、城乡比例失调、城镇的集约化程度较低等问题，这些不足显示了城镇化与政府行为之间十分强烈的相关性②。    新型城镇化与制度上的创新。目前对于城镇化的发展，政府最有力的调控手段就是通过制定户籍制度和土地制度来掌控城镇化的进程，这两方面制度的落后是目前阻碍城镇化的重要因素。首先，虽然当前政府已经意识到了开放户籍制度能够促进城镇化的进程，但是由于户籍和福利的相关性过强导致了户籍开放的进程过慢，我国通过颁布《关于农民进入集镇落户问题的通知（1984年）》和《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见（2001年）》推动了户籍制度改革，但是

4、这两次改革放开的仅是小城镇入户制度③，这两项制度虽然在一定程度上推进了城镇化进程，但是效果并不明显，所以户籍制度对于城镇化的进程有着关键性的影响；其次，我国目前的土地政策是基于家庭联产承包经营的经济承包制度，农民和土地之间是承包关系，在村、镇、社三级土地制度下，镇级政府对于土地用途有着绝对的控制权。这既为城镇化进程提供了保障，又为地方政府的财政提供了来源，造成了地方政府在市场经济中的强势地位。在利益驱使下，政府的城镇化决策往往有失公允，城镇化健康发展难以成行。    新型城镇化的效果与地方政府权力划分息息相关。我国现代政府改革的一个重大措施就是让利放权，实行财政分权的制度。目前中央政府

5、主要着力于国家的宏观调控以及宏观政策的制定，地方政府重点推动具体事物。这种机制虽然极大地推动了我国地方政府的经济建设，但是也导致了财权、事权不对称，上级政府控制了资金以及资源流动，下级的政府则承担地方事务。具体到城镇化问题，上级政府提出城镇化的战略，制定发展目标，下级政府则制定出具体的规范来完成目标④。这种体制虽然能够保障任务完成，但是上级政府给出的目标多是一些具体量化的数量上的要求，很难从质量上加以控制。在这个体系当中，乡镇级的政府在事权上有绝对的权威，但是在财权上却是处于被支配的一方，这种不对称极大地限制了政府的行动能力，使城镇化的运作陷入了资金不足的恶性循环。    新型城镇化的

6、动力来源于城镇化的发展。产业发展能够提供就业机会，而产业发展与城镇化的发展是息息相关的。首先要对人口进行空间上的转移，从而形成建设小城镇的基础条件，然后再对小城镇开展基础设施建设，这条路能够有效地加快我国城镇化的进程⑤。但是，如果这种城镇化的进展过程不与产业发展相关政策相配合，就会产生一些“空心城镇”，如果相关产业政策不正确，人为地制造一些产业，就会形成“空心产业”。忽视产业的发展会造成城镇化进程缺乏动力，导致小城镇的居民又回到农业生产，就是所谓的“逆城镇化”现象。    城镇化的体系与区域政策有着密切联系。目前我国城镇化的体系在区域分布方面形成了东密西疏的不平衡布局。政府的区域政策是

7、否能够给予每个地区公平发展的机会，严重地影响着城镇化体系的格局。目前在东部地区，资金盈利空间较大，资源集中程度较高，能够率先实现资源优化配置。政府对于“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城镇”的方针，推动了我国城镇化体系的形成。目前，政府主要限制有巨大的聚集和辐射能力的大型城市规模，限制这些城市的人口，期望资源向小城镇和中小型城市集中，这直接导致了大城市的规模效应无法发挥，而小城镇也难于发展。在我国目前的城镇化发展思路下，仅仅发展的是一些