中国低碳生态城市发展的政策评估：误区与对策（下）

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1、1.标题：中国低碳生态城市发展的政策评估：误区与对策（下）作者：刘颖　惠冰时间：2011-9-300:00:00来源：《城市发展研究》2011年第7期正文：　　2.3政策执行功利化　　按照公共选择理论的观点假设，任何人都是经济理性人，政府官员也不例外，“虽然政府官员及其组成的政府机构具有谋求公共利益的职责和意愿，但是他们和普通公民一样也有着自身利益，他们的行为目标不可能完全超越这种利益。在缺乏有效的制度约束的条件下，政府官员也会利用手中所掌握的权力假公济私、投机取巧。”[15]在城市低碳发展政策尚不完善的时期，作为低碳政策主体制定者和决策者的政府部门

2、或是政府官员会为了部门利益或自身利益而做出危害公共利益的行为，使低碳发展政策在执行中覆盖了功利化色彩。对于低碳发展政策执行中的功利化表现具体体现在以下几个方面：　　一是硬性规定导致执行偏差。作为最大的发展中国家、第二大C02排放国，为显示我国负责任的国际形象，国家承诺2020年，全国单位GDP温室气体排放比2005年下降40%-45%，为完成减排任务，中央政府将减排指标分摊到地方政府，并将之作为官员考核的重要指标之一，这种强制性的硬性规定而非激励引导的方式反而打击了部分地方政府执行政策的热情和积极性，而导致执行质量的偏差。　　一方面，有专家认为，国家

3、倡导低碳生态城市建设，就会有不少地方出台发展低碳经济、建设低碳生态城市的政策，去做一些项目的示范，而这些项目往往是为了示范而示范，堆砌展示一些并无多少推广和实用价值的新技术。有些城市出于保护地方经济的目的，高调宣传低碳经济理念，但是真正行动却与宣传不成比例。据中投顾问发布的《2009-2012年中国环保产业投资分析及前景预测报告》指出，中国把节约能源、发展清洁能源、可再生能源和新能源作为能源领域的基本国策，出台了一系列政策举措，各级政府对其重视程度还远远不够。打造一张低碳生态城市名片，以向外界显示自己的积极响应，已经成为许多城市落实低碳发展战略的重要

4、举措。　　另一方面，政府官员落实低碳发展政策、制定具体执行方案时，由于缺乏民主基础和科学依据，有时尽管出发点是好的，但是由于背离人民长远利益和违反科学规律，往往导致经济上的惨重损失，影响了政府形象。以国家“十一五”减排目标完成情况为例，从数字上看，节能减排任务的确是提前完成了，但地方在完成各自任务时，迫于问责压力，采取了“一刀切”等极端方式，甚至采取了作假手段，使得节能减排变成了一种短期的“数字游戏”。　　二是“政绩观”引导下的形式主义。以GDP增长率为主导的政绩观仍然是大多数城市政府在城市建设中的主导观念，低碳政策的执行出现众多虚化或形式主义问题。

5、　　一方面，一些地方不能正确认识城市低碳发展的重要性，仍然片面地以经济效益为目标，将GDP增长作为硬性任务，走先污染之路，逃避社会责任。“地方政府是一定范围内的公共产品供给主体，又是地方经济增长的利益主体。在‘增长竞争压力’下，地方政府缺乏真正实行节能减排的动力。相对节能减排而言，地方GDP增长和财税任务是更具有约束力的硬指标。一些经济发展相对落后的地区也面临‘引资’与‘引污’的矛盾，产业转移带来的发展机遇对落后地区的吸引力要远远大于控制污染的动力。增长的硬指标压迫着节能减排，使其变成‘软约束’。”[16]由于高耗能、高污染项目能给地方官员带来短期政

6、绩，所以不少官员宁要“黑色经济”也不愿要“低碳经济”，做一些表里不一的行为，例如有些城市对于本市内的经济结构调整措施力度不大，特别是一些城市对于其主导产业企业，高消耗问题整治不够到位，对一些高排放、高效益企业采取暗地支持的态度;要么相关部门在政策执行中以收费为目的，只要企业交排污费，就放纵企业的生产行为，它们把收缴的费用算作是完成政策任务的证明，这明显是一种极不负责的表现。　　另一方面，有一些城市期望通过打造“低碳生态城市”概念，以此作为改善政府形象、提升城市品牌、争取上级支持、吸引客商投资的策略，而具体的低碳实践多为零散性和尝试性的，尚未形成系统的

7、低碳经济发展框架。必须承认，不少地方政府提出的低碳目标，在当前还处于概念和口号阶段，甚至有些地方打着低碳旗号，大搞基础建设，以低碳之名行高碳之事。　　三是部门利益带来责任推诿。由于低碳发展涉及众多部门，比如能源管理由工业、建筑和交通等部门管理，节能政策、能源价格、财税政策、环境保护等也涉及多家政府部门，这种部门之间的联系和部门利益化倾向会导致责任推诿现象的发生，地方政府及部门之间各自为政会导致资源浪费而最终损害的仍然是人民的利益。有的部门认为发展低碳经济企业是主体，是企业事情，政府不便干预，没有摆上重要议事日程而导致管理的弱化。　　2.4政策效果评估

8、不透明　　由于低碳发展实践对于我国来说还是一种新的尝试，作为一种未来发展的必由之路，在探索和尝试中仍存在政策