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时间:2018-07-17
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1、中国古代考官机制嬗变及其当代价值为官总是要讲究政绩。考核在中国古代也称为考课、考绩、考校或考功,其含义就是国家依照所颁布的法令和行政计划,在一定的年限内,对各级官吏进行考核,并依其不同表现,区别不同等级,予以升降赏罚。因此考课不仅是国家对官吏实施奖惩、升降和发俸禄的主要依据,也是激励官吏奋发向上的有效措施,是提高国家机关行政效率的杠杆,是我国古代整顿、改善吏治,惩恶扬善的一项重要措施,与各朝政治以致盛衰兴亡都有着直接关系。据史籍记载,在中国古代,黄帝时设置了百官,尧、舜时就有了考课制度。据《尚书·
2、舜典》记载,舜提出了“三载考绩,三考,黜陟幽明,庶绩咸熙”的考核制度。商代中期就已经形成了一套完整的官制。商朝的职官就任以后,就要进行考绩,一般三年一次,主要从政务、管理、法纪三个方面着手,对在任职官的从政能力、行政水平进行鉴定,并在考绩的过程中发现人才,破格录用。对在任官员的违法犯罪行为,商朝设立了刑狱官,制定官刑给予惩戒。5进入西周以后,在官吏考核方面实行天子巡狩、诸侯述职和大比三项制度。西周的考核主要是以“八法治官府”、“六计课群吏”。《周礼》中明确记载了西周考核和检查各级机构和部门的措施:
3、八法是对组织机构的考核,六计是对政府官员的考察。春秋战国时期随着社会经济制度的变革,官吏考核制度也不断完善,强调以实际政绩对官吏进行考核,并以此作为赏惩的依据。春秋时期对官吏的考核制度大致可分为年终“会政致事”和“三年大比”两种。考核的内容,主要是“平教治,正政事,考夫屋,及其众寡、六畜、兵器”。战国时期对官吏的考核制度已较为完整,以便提高行政效率和作为官吏升迁的依据。到了战国后期,以秦为代表的考课制度开始出现,主要有“上计制度”、“法官法吏制度”和《为吏之道》。“上计制度”是国家通过预、决算的方
4、式来考核地方官吏,以此控制地方行政。“法官治吏制度”旨在使“吏不敢非法遇民”、使“民不敢犯法”。上述规定,反映了秦对官吏的考核制度是相当完备的,通过考核,加强了不同职务的官吏岗位责任制,检验了官吏的工作能力,对不称职的庸官能够及时淘汰,从而保证了行政管理效能的提高。5汉承秦制,秦之后的西汉和东汉王朝,不仅继承了秦王朝初创的考核制度,而且根据这一制度在许多方面加以改革、完善,使之发展并趋于定型。西汉时期对官吏的考课,主要有“上计制度”、“监察制度”和“选举考课合二而一”的“仕进制度”。三者相结合为一
5、个整体,维系着当时的官僚体系,而且还有比较固定的程序规则和机构。魏晋时期由于战乱频繁,正常的考课无法进行,于是改由皇帝不定期地下诏考课百司。东晋南北朝,考课与任期相结合,以三年为小满、六年为秩满。其中考核卓有成效的要数北魏。北魏孝文帝改革后,整顿吏治是一项重要内容。北周则以“清身心、敦教化、尽地利、擢贤民、恤狱讼、均赋役”六条为考核内容。可见,这一时期已开始对官吏进行多角度的考核。到了唐代,政治制度较前朝日臻完善。伴随着科举制的形成,官吏的考核制度也有了很大发展,日趋成型,各项程序和技术指标更加严
6、密和健全完备。其标志和内容主要体现在考核机构的确立、考核标准相对精确化、考核方式的程序化及统治集团对考核黜陟的自如运用和灵活掌握。唐朝官吏系统考评体制的完善性,为古代中国之首。宋代很重视考核官吏,考核标准基本上沿用唐的“四善”和“二十七最”,但在机构设置和权力分配上都有所变化。较能体现宋朝官吏考课制度特点的,一为考课法,二为磨勘法。由于宋代的官吏晋升基本上靠论资排辈,导致官员大多因循守旧,不求有功但求无过,这是造成宋代“冗官”的原因之一。5在元代,所有政府官吏的考满时限和升迁出职路线等管理,都由中
7、央政府作出统一规定,这在中国古代政治史上尚属首次,表明中国官吏考核制度又向前推进一步。明洪武年间,制定了百官考核之法,共分为考满与考察两种,二者相辅相成,均由吏部与都察院共同负责,亦以八法衡量。处罚分为致仕、降调、闲住、为民四等。明初,考课制度得以较认真严格的进行。但明中叶以后,考课制度逐渐流于形式,百弊丛生。清朝基本上沿袭明朝考核制度,进一步简化为京察、大计两项。考核内容标准为“四格”、“八法”。所谓“四格”,即守、政、才、年。所谓“八法”,系指贪、酷、罢软无力、不谨、年老、有疾、浮躁,才力不及
8、八者,与明制同。但官场上的腐败形势逐渐积重难返,纵使考核制度如何完善严密也不能挽救清王朝走向衰败。中国古代统治者对考课内容的确定十分重视,在整个中国古代官吏考核史上,历代王朝都十分注重将德与绩两者结合起来综合考核。考核内容既注意全面性,又突出重点;既考察显性的经济和社会指标,也注重对官吏道德才能的评判。古代的考核实践始终建立在德绩结合的功绩制基础上,自宋以后将资历考核补充进来,最终形成了以德绩为主、年资补充的考核特点。借古鉴今,我们在改革领导班子和领导干部考核评价制度时,应改变过去
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