协调产业结构与反垄断法实施的建议new

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1、协调产业结构与反垄断法实施的建议　　由上可见，产业政策与竞争政策既相互并存，又彼此冲突。在不同的国家，甚至在同一国家的不同经济发展阶段，对两者关系的处理都会有所不同。考虑到我国的经济、政治、文化、社会以及制度背景，笔者认为，我国产业结构调整与反垄断法实施之间的协调应该做到以下几点：　　(一)确立竞争政策的优先地位　　产业政策、竞争政策都侧重于产业发展和产业竞争力的提升，在促进经济发展上具有一致性。并且，由于产业政策与竞争政策都隶属于一国的经济公共政策，因此实现国家整体利益的需要也决定了两者之间必须予以协调。但是，产业政

2、策与竞争政策之间的不相容性也是显而易见的：产业政策有功能性产业政策与选择性产业政策之别，其中功能性产业政策立基于市场失灵理论，通常没有特定的产业导向，与竞争政策有强相容性;而选择性产业政策由于立基于赶超理论，更强调政府干预对市场机制的替代，与竞争政策有着根本的冲突。协调产业政策与竞争政策之间的关系，一般而言，作为政府干预经济的基本措施，产业政策与竞争政策应该各有分工和侧重，但与此同时，由于产业政策与竞争政策作用领域的竞合以及理念和作用机理上的差异，因此必须确立彼此间的主次关系。　　以产业结构调整为核心的中国式产业政策具

3、有显著的选择性产业政策色彩。至迟到20世纪90年代中期，我国产业政策较之竞争政策取得了优先的地位。5[24]其中的缘由，在笔者看来，与我国存在实质性产业政策的治理传统，产业政策与行政主导等强政府干预措施之间的亲缘关系，以及我国有集中管理经济的制度传统，执政党对立法、行政和司法有着很强的整合能力，具备了实施集中管理产业政策的政治秩序基础等因素都有关联。但是，在经济长足发展、法制逐步完善、政府干预边际收益递减以及产业政策本身受到世界贸易组织规则约束等背景下，我国经济组织方式应该适时转型，改变过去政府主导产业发展的传统，实现

4、选择性产业政策向功能性产业政策的回归。正如英国经济学家迈克尔·波特所说：“对产业竞争规范越少的国家，往往也是在国际性产业中，拥有盟主头衔较多的国家。”[25]确立竞争政策的优先地位，就是减少产业竞争规范的途径之一。　　确立竞争政策的优先地位，关键在于实现政府治理方式的转型和有效实施《反垄断法》。我国反垄断执法机构在中国民航信息网络股份有限公司价格联盟调查、电信重组并购审查、国家质量监督检验检疫总局指定交易等案件中的消极和退让，反垄断理论和实务界对汽车、钢铁等产业重振计划中产业主管部门人为推动产业重组行动的失语，都是需要

5、反思的。1963年美国微波通信公司(MCI)获得在圣路易斯和芝加哥之间提供微波通信的权力以及1984年AT&T被迫解体，其主要的法律依据都是反托拉斯法。这为我国强化《反垄断法》实施、协调产业政策与竞争政策之间的关系提供了很好的借鉴。　　(二)改变产业政策的作用范围和作用方式　　一般而言，竞争政策具有普适性，除个别适用除外领域以外，原则上任何产业都应该促进竞争并适用反垄断法;而产业政策仅仅作用于特定的一些产业，如幼稚产业、支柱产业等。与竞争政策的当然适用不同，产业政策的出台必须经过论证，只有当政府干预收益大于成本并且在没

6、有实质损害竞争的前提下，才可以运用产业政策对特定产业进行扶持。　　我国以产业结构调整为核心的产业政策，在干预范围、干预深度和政策工具的选择上都存在比较多的问题。例如，就干预范围而言，20世纪80年代产业政策的支持面几乎涉及当时的全部产业部门，《90年代国家产业政策纲要》确定重点发展的产业包括农业、基础设施工业以及机电、石化、汽车和建筑业等支柱产业，而这些产业合计占我国经济总量的一半以上。5[26]过于宽泛的政府干预，不仅因为受政府财力等局限而难以取得最佳的干预效果，也有过多介入市场的嫌疑。就干预方式而言，我国的产业政策

7、措施更多的是通过行政命令的方式实现的，这与日本等以产业政策著称的国家所倡导的“政企合作、行政指导”、充分发挥企业在产业政策制订、实施过程中的能动性和创造性的产业政策范式是根本不同的。按照前文述及的将产业政策看做是“一个企业和政府共同发现潜在的成本和机会并参与战略合作的过程”等现代产业政策理念，我国对产业政策的制定和实施主体、产业政策的作用范围和作用方式等都应该重新构造。　　(三)推动产业政策的法制化　　我国在20世纪90年代中期已经形成体系化的产业政策，但时至今日仍没有一部专门性的产业政策法律。从现有的产业政策法规体系

8、看，无论是《国务院关于当前产业政策要点的决定》、《90年代国家产业政策纲要》、《促进产业结构调整暂行规定》等一般性产业政策规范性文件，还是《汽车产业发展政策》等行业性产业政策文件，都没有对产业政策的制定主体、制定程序、实体规则妥当性的评价标准(如效率标准)等作出任何规定。虽然电信、电力等行业性立法在一定程度上包含了部分产业政策的规