城镇化进程中土地征收增值收益分配机制研究

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1、城镇化进程中土地征收增值收益分配机制研究    廖霞林   罗志鹏    【摘要】城镇化进程中，土地征收中的增值收益分配问题是社会关注的焦点。现行的分配模式存在一些问题，地方政府的征地行为一定程度上加剧了农民的两级分化，也造成了城市和农村贫富差距的扩大。为了更好地保障农民切身利益和社会公共利益，应进一步明确集体土地所有权主体、集体成员资格和成员权；保证分配程序的正义；设立专项基金，保障偏远地区农民和代际分配的正义。    【关键词】土地征收　增值收益　涨价归公    人类生活所需的衣、食、住、行，莫不仰赖于土地，故称土地为万物的本源，实不为过。十八大

2、报告明确指出，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。随着我国城镇化的推进，一部分农用地必然转变为非农用地，现有的分配机制不足以兼顾“公的利益”与“私的利益”，一些地方政府在征地中的行为也难以保证公平和效率。    土地增值收益的内涵    所谓土地增值收益，是指土地用于各类生产经营活动所带来的收益，它包括土地所有者或土地经营者收取的租金收入、政府与土地所有者针对土地所收取的各类税费，以及改变土地现有用途或现有利用强度所带来的涨价收益等。①在研究土地征收增值收益分配机制之前，应分清楚两个问题：一是土地征收过程当中增值收益的来源；二是收益分配

3、到底应该分给哪一类农民。    土地增值收益的来源主要包括集体农业用地或者未利用地转变为集体建设用地、集体农业用地或者未利用地转变为国有建设用地、集体建设用地转变为国有建设用地、集体建设用地自身开发和国有建设用地自身开发。集体土地被征收后，由于土地用途发生了改变，导致土地价值的增加。征收来的土地主要用于三个方面：经营性用地、工业用地和公益性用地。地方政府一般会以低廉的价格出让工业用地，而公益性用地由于其自身特点，并不会给政府带来任何收益。②本文中的“土地用途的改变”具体是指集体农业用地向城市经营性用地的转变。    农民的概念具有多维性，脱离经济社会

4、发展的历史，抽象地定义农民是不可取的。改革开放几十年间，农民已经发生了高度的分化，个别农民的需求可能存在极大的差异。从富裕程度以及地理位置上看，可将其分为城郊农民、城中村农民和偏远地区农民，城郊农民、城中村农民占全国农民总数不超过10%，偏远地区农民占到了90%以上。偏远地区农民和前两者相比，由于二、三产业发展滞后，一般不能获得土地非农使用的增值收益。在征地过程中增值收益分配带来的纠纷主要涉及城郊农民和城中村农民，而失去土地的也主要是这两类农民。    土地征收增值收益分配的现状考察    土地增值收益的分配集中于地方政府。长期以来，地方政府以低价大

5、量征收集体土地，被征土地转变为国有建设用地后，经过市场的出让，形成巨大的差额利益。我国《土地管理法》明确规定了新增建设用地的土地有偿使用费，30%上缴中央，70%留给有关地方政府，土地综合开发费也全部归于地方政府。近些年来，地方政府通过招拍挂在土地市场中获取大量收益，土地财政成为地方财政的重要支柱。根据有关专家测算，在征地过程中，农民补偿金额仅占土地增值收益的5%~10%，村集体占25%~30%，政府占60%~70%。       “农民集体”虚化使得收益分配难以保证公平。国家是特殊法人，法律规定国有土地所有权主体为国务院，但在规定集体土地所有权主体

6、时却未对“农民集体”进行定义或限制。作为集体成员，农民同等地享有集体土地所有权，但每一个农民又不能单独行使该权利。集体土地所有权行使的代理人是村民委员会或集体经济组织，事实上，比如村民委员会行使权利并未通过任何程序或者集体成员的授权，相对于村民委员会，农民个体处于弱势地位，在权利行使的过程中，村民委员会和村干部谋取私利的现象就常常发生，土地增值收益的分配很难保证公平。    农民未分享土地增值带来的收益。市场具有不确定性，难以反映出被征收土地的实际价值，现行的征地补偿测算方法又无法体现土地的稀缺性和土地的潜在利用价值，土地补偿费和安置补助费按照被征收

7、前三年的平均年产值计算，被征收后的土地按原用途补偿，失地农民能明确获得的补偿只有地上附着物及青苗补偿费。各地的村集体截留征地补偿的现象时有发生，主要表现在土地补偿费和安置补助费，这部分费用应用于发展生产、促进就业、增加农民福利，实际上却经常作为农村集体经济组织的日常开支或是被村干部贪污挪用。农民上访最集中的问题是征地补偿的问题，违规截留征地补偿的行为是对农民利益的直接剥夺。    现行土地征收增值收益分配问题产生的原因    现行制度的缺陷。从现行《土地管理法》可以看出，征地补偿费不因土地用途发生变化而改变，征地补偿标准太低，并且没有对增值收益分配作

8、出制度性安排。集体土地所有权主体分为乡镇农民集体、村农民集体和村民小组农民集体，其财产分别由乡镇人民政府、村