城市化失误与土地问题恶性循环

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1、城市化失误与土地问题恶性循环时间:2011年09月29日11时13分  来源:人民论坛学术前沿（总第337期）  作者:字号：『大字体中字体小字体』  我要评论　　近30年来的城市化脱胎于计划经济体制，政府力量在其中起主导性的推动作用，由此带来了一些失误和偏差，也带来了一系列的土地问题。如不能及时认识并予以解决，这些土地问题本身又会进一步强化城市化失误，使我国的城市化失误和土地问题陷入一种相互强化、恶性循环的怪圈。　　我国正处在工业化、城市化加快发展的阶段，国外经验教训表明，这个时期正是大量土地被占用的时期。我国的基本国情是人多

2、地少、人均土地资源相当稀缺，而我国的城市化路径又有其不同于西方发达国家的特点，对土地资源的占用和浪费现象可能会更严重。处理好工业化、城市化进程中的土地问题，珍惜和合理利用每一寸土地，避免在土地问题上犯错误，关系到我国现代化建设的进程。　　政府主导推动的城市化滥占耕地、侵犯农民土地权益的现象很严重　　按理说，城市化源于经济发展的内在需要，城市的发展本应是伴随经济发展的自然演化的动态结果。在城市化的进程中，政府只能是在短期内、在表象层面上起到一定的辅助性的推动作用，这是世界发达国家城市化进程中表现出来的共同规律。然而，我国的城市化进

3、程表现出与这一规律较大程度的背离，政府推动力量扮演着远比市场力量更为重要的角色。　　建国初期，我国城市化发展模式肇始于重工业优先发展的战略，在地域空间布局和主导产业培植方面表现出明显的计划经济色彩。改革开放初期，乡镇企业异军突起加快了中国的城市化步伐，表现为小城镇迅速增加、人口就地城镇化的显著特点。表面看起来，推动这一时期城镇化的动力更多地来源于经济因素，然而，政府行政力量则通过“建制城市化”自上而下极大地助推了这一进程。此后至今，我国的城市化进程愈来愈突出地表现出“政府主导推动型”模式。　　这种政府主导推动模式过分扩大了政府在

4、推进城市化中的作用。由于缺乏相关利益主体的有效制约，政府强权与资本结合在一起，导致征地欲望膨胀以满足城市化建设用地的巨大需求，由此造成了耕地资源的大量占用。同时在征地过程中，又因为拆迁补偿的不合理，严重侵犯了农民的土地权益，引发了不少社会纠纷，进而沉淀为潜在的社会不稳定因素。近年来各地频繁出现的强拆自焚事件即是例证。　　政府主导的城市化具有两面性：在推动城市化发展的同时，又成为城市化快速发展的重要制约。为此，需要政府自我约束不断推动城市化扩张的欲望，尽快形成以经济因素为主要驱动力量的城市化新格局。在制度层面，关键是要对征地制度进

5、行改革。因为在现行征地补偿规则下，地方政府能够从征地中获取大量的可支配的财政收入，因而不管中央政府如何调控，如何收紧土地审批权还是实行“世界上最严格的耕地保护制度”，都不可能从根本上扼制地方政府的征地冲动。为此，可以将现行的政府主导下的征地模式改变为“集体主导、政府监管”的模式。该模式的主要特征是农地所有者即农村集体通过各种途径将农地转变为建设用地，将这些建设用地参与城市开发或各种产业开发，将土地收益留在农村集体。在这种关系框架下，首先要明确区分公益用地和开发用地。对于公益用地，仍保留政府征地的模式;而对于开发用地，则完全由市场

6、来解决，这时，政府的一个非常重要的角色就是对农地非农化市场进行监管。采用集体主导、政府监管的模式将对我国的经济增长方式、城市的扩张模式、城乡关系、房地产市场产生巨大的影响。经济建设和城市开发过程中建设用地的供应成本将比现行模式大大提高，有利于保护耕地和农民土地权益，促进城市建设用地的集约利用，促进城市健康可持续发展。　　城市的粗放型增长模式导致土地资源的非集约利用现象严重　　与政府主导推动的城市化路径相一致，迄今我国的城市化本质上是一种粗放式的增长模式。虽然改革开放以来，我国城市化进程取得了很大的成就。城市化率从1980年的19

7、.39%快速上升到2009年底的46.6%;全国有超过6亿的城镇人口，形成了建设城市655座，其中百万人口以上的大城市有118座，千万人口以上的超大城市有4个。①但我国的城市化在很大程度上被简单看成是一个非农居住人口增加、行政区域变更，甚至是仅靠“圈地运动”以扩张城市规模的过程。尤其是80年代以来“摊大饼式”的小城镇发展战略的推行以及大、中城市新城区、超大广场等标志性建筑的建设热潮，导致对建设用地的需求无限膨胀、对土地的非集约化利用问题突出。　　据统计，在1981～2004年共14年的时间中，我国城市建设用地从7415平方公里增

8、加到30781.28平方公里，增长了300%以上，平均年增长率为22%，远远超过城市经济的增长速度。近几年对建设用地的巨大需求得到了一定程度的遏制，但是土地利用不合理，利用率低等造成的浪费现象依然严重。因此，如何扼制城市化对建设用地的非集约利用问题，是保证城乡经