外汇储备注资国有商业银行的法律分析.doc

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1、外汇储备注资国有商业银行的法律分析内容摘要：2004年1月6日，国务院宣布动用450亿美元外汇储备资金注资中国银行和中国建设银行，但这明显与《中国人民银行法》、《公司法》及其他法律与规则存在直接冲突。本文在对外汇储备注资国有商业银行行为进行检讨的基础上，阐述政府在参与经济活动中理应树立“角色不得错位、利益不得冲突、人人可（被）问责”的法观念，真正依法行政，以此促进我国市场经济体制的完善和法治建设的发展。关键词：外汇储备注资中国人民银行法公司法法观念2004年1月6日，国务院正式宣布已经将450亿美元的外汇储备注资中国银行和中国建设银行，这项注资已经于2003年12

2、月31日前全部划到这两家银行账上。一时间“外汇储备注资国有商业银行”的信息被新闻媒体炒得沸沸扬扬。理论界许多学者亦纷纷发表看法，评论“外汇储备注资国有商业银行”是政府促进国有商业银行实施股份制改造得新举措，是国有商业银行改革的新趋势。然而，仔细考察基本的法律理念与规则，我们将会发现这次突如其来的采用罕见的外汇储备方式的注资行为与法律存在着诸多冲突。一、外汇储备注资国有商业银行行为的法律依据与性质解析中共中央十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“选择有条件的国有商业银行实现股份制改造，加快处置不良资产，充实资本金，创造条件上市。”然而，

3、作为中国经济发展主要资金供应者的四大国有商业银行目前的平均不良资产比率为23%，约2万亿元人民币，资本充足率也仅为6.5%.[①]显然，仅仅依靠国有商业银行自身力量，在2006年WTO限定我国银行业开放的最后期限到来之前，是不可能达到对银行企业实现股份制改造并创造条件上市的目标的。因此，国务院选择经营状况较好的中国银行和中国建设银行决定动用450亿美元外汇储备资金对其注资，以充实商业银行资本金，降低不良资产比率，在初步达到《巴塞尔协议》对商业银行资金状况要求的基础上，进行股份制改革试点，为国有商业银行上市作准备。从新闻媒体的报道来看，本次外汇储备注资国有商业银行的

4、程序是：首先，2003年12月16日，经国务院批准，中国人民银行和国家外汇管理局从国家外汇储备中出资450亿美元注册成立中央汇金投资有限责任公司（以下简称“中央汇金投资公司”）；由人民银行、国家外汇管理局和财政部派员组成公司董事会和监事会，公司董事长为中国人民银行副行长、国家外汇管理局局长郭树清。然后，由中央汇金投资公司作为出资人向中国银行和中国建设银行注资，注资资金于2003年12月31日前全部划到两家银行账上。《中国人民银行法》第4条规定：“中国人民银行履行下列职责：（一）发布与履行其职责有关的命令和规章；……（五）实施外汇管理，监督管理银行间外汇市场；……（

5、七）持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；……”7中国人民银行及国家外汇管理局的有关人士称，利用外汇储备注资商业银行是长期投资，是经营国家外汇储备的方式。可见，本次人民银行及外汇管理局动用外汇储备注资商业银行，主要是以《中国人民银行法》第4条中“经营国家外汇储备”为依据的。《中国人民银行法》第5条规定：“中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。”由于人民银行动用外汇储备注资国有商业银行不属于“年度货币供应量、利率、汇率”

6、事项，而且国务院至今亦未对“国务院规定的其他事项”作出规定，因此依照法律规定本次外汇储备注资的决定可由人民银行直接作出，不需要经国务院批准，只需向国务院备案即可。然而，据目前笔者掌握的材料来看，本次动用外汇储备注资行为显然不是以中国人民银行为核心决策并实施的，国务院在其中发挥了举足轻重的作用。从中央汇金投资公司的批准设立到“外汇储备注资国有商业银行”消息的发布，都是以国务院的名义作出的。但外汇储备注资到国有商业银行即成为其资本金，用于提高资本金充足率，为国有商业银行股份制改造及今后上市作准备。因此，从注资行为的性质而言，其并不是国家基于社会公共利益采用间接手段进行

7、的宏观调控行为，[②]而是政府采用直接注资于个别企业，直接参与经济活动的行为。二、外汇储备注资国有商业银行存在的问题：从法律维度之检讨（一）外汇储备注资行为与《中国人民银行法》存在冲突首先，外汇储备注资行为与《中国人民银行法》第4条规定存在冲突。如前所述，本次国务院批准的利用外汇储备注资国有商业银行主要依据《中国人民银行法》第4条规定：“中国人民银行履行下列职责：……（七）持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备；……”从这个角度而言，中国银行和中国建设银行所获得的450亿美元外汇储备注资应被视为是中国人民银行及其所属国家外汇管理局“经营国家外汇储备”的一种形态。一

8、般而言，外