城镇土地利用的问题分析与对策研究

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1、城镇土地利用的问题分析与对策研究城鎮土地利用的問題分析與對策研究土地作為一種寶貴的自然資源和重要資產，是人類生存和發展的基礎和載體，土地資源的合理利用直接關係到社會經濟的可持續發展。特別是在城鎮化快速發展進程中，土地的供需矛盾變得更加尖銳，在一定程度上制約著我國城鎮的發展。因此，合理利用土地資源就成為城鎮健康發展的重要保證。本文即針對城鎮土地利用中存在的問題進行分析，並做相應的對策探討。　　　　１　　我國城鎮土地利用中存在的問題　　　１．１　　佔用大量耕地　　　隨著城鎮的快速發展，其建設用地需求量不斷增加。城鎮土地面積有限，對用

2、地需求的增長主要通過農村集體土地的徵用來滿足。在徵地過程中，大量城郊優質耕地、菜田被轉為建設用地。2003年建設佔用耕地22.9萬ha（343.7萬畝），比上年增加3.3萬ha（49萬畝），經濟發達地區佔用耕地尤為突出[1]。耕地大量被徵用使我國有限的農地資源變得更加稀缺。目前我國人均耕地僅0.077ha，還不及世界平均水準的1/3。　　　　１．２　　土地利用粗放　　　長期以來我國城鎮的建設多走外延式發展道路，土地利用效率低、利用方式粗放，忽視了城鎮土地的內部挖潛，造成了土地浪費。作為政府對土地資源配置控制的重要手段，土地利用規

3、劃工作一直沒有得到足夠的重視，缺乏科學性和權威性，造成土地利用規劃的指導性、規劃性和實效性差，難以發揮出應有的作用。城鎮中違反規劃的建設項目比比皆是：隨意設立各種名目的園區；做“形象工程”的大馬路、大廣場、大高樓；更有甚者在規劃的園區內土地大量閒置，早徵遲用、徵而不用等情況也時有發生。根據各地上報的數字，全國各地開發區、園區5500多個，規劃用地面積將近４萬km2。全國660多個城市、加上縣城建設鎮和其他一些工礦，現有的建設用地全部加在一起才3.15萬km2，而新設立的這些開發區規劃的用地面積將近４萬km2，換句話說，就是在現有

4、城市建設基礎上再翻一番[2]。　　　　１．３　　國有土地資產流失嚴重　　　有資料顯示，1987～2002年城鎮工業、居住開發共佔地約333.3萬ha（5000萬畝），以平均150萬元/ha（10萬元/畝）計算，土地價值為50000億元，而全國實際累計收取只有6000億元[3]。國有土地資產流失的數量令人觸目驚心，而這主要是由於出讓的非市場化操作造成的。有些地方政府招商引資心切，不在人文環境、投資環境的改善上下功夫，而是採用低價出讓土地的辦法。“零地價”、“一元錢一畝地”的新聞不斷被當作引資的有效辦法而見於報端。使得有些獲取了好處

5、的領導幹部，有機會有藉口採用協議甚至劃撥的辦法出讓土地使用權，造成了國有土地資產的流失。　　　　２　　原因分析　　２．１　　市地整理力度不夠　　　城鎮化是一定區域的農村人口和剩餘勞動力，在工業化發展和市場經濟的推動下，向鄉域和縣域城鎮積聚、轉移的過程。隨著城鎮化水準的提高，儘管城鎮建設用地量增加，但由於人口由人均佔地多的農村向利用集約度高的城鎮遷移，農村居民點建設用地將會呈現減少趨勢，應該說，城鎮化有利於緩解土地供求矛盾，提高土地利用的經濟效益。然而城鎮化水準的提高並沒有緩解建設佔用耕地的問題，反而使我國耕地數量大量減少，已接近

6、危險的邊緣。在全國2300個縣中，已經有666個縣區人均耕地低於聯合國糧農組織確定的0.05ha警戒線，其中，有463個縣不足0.03ha/人[4]。造成這一問題的原因，一方面由於城鎮的盲目擴張。另一方面，農村建設用地、居民點的擴大，也是耕地被佔用一個不可忽視的因素。目前，農村人均用地面積達177m2，以國家村鎮規劃中最高標準人均150m2計算，人均面積仍超出標準面積的18%，全國超標面積達288萬m2。　　　　２．２　　現行土地徵用制度的缺陷　　　小城鎮土地利用較粗放、利用效益低，一方面是由於某些領導幹部的盲目開發建設造成的。

7、另一方面，我國現行的土地徵用制度的存在缺陷，也在一定程度上加劇了這一問題的嚴重性。　　（1）濫用徵地權。由於我國對“公共利益”界定不嚴，在實際中將公共利益的涵義廣義化了，使得地方政府和用地單位有機可乘，打著公共利益的幌子，盤算著自身利益的滿足。為了地方經濟的發展、為了人民居住水準的提高、為了增加就業機會等，無論是否真的為了公共利益，只要能找到一個藉口，所有的用地項目都可以進入徵地項目的範圍之內。據研究表明，在某省11個縣的200個最大的用地項目中，公益事業如公路、學校等共42項，佔21%；政府機關佔地10項，佔5%；以盈利為目的

8、的公司、企業共148項，佔74%，其中，房地產項目35項，佔18%。　　（2）土地補償標準過低。在徵地過程中低價徵用集體土地，再通過高價出讓形成了巨大的利潤空間，使農民利益受損。上海浦東在開發之初向當地農民徵地時，每0.067ha（1畝）良田給予補償費為2.3萬