论我国公共危机管理的法制化建设

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1、论我国公共危机管理的法制化建设[关健词]：公共危机管理法制建设必要性基本构成[摘要]：过去的两年对中国来说是个多灾多难之年，地震、水灾、群众群体事件和食品安全问题等，让中国人真正明白了什么是“多灾多难”。很多的中国人可能要问，为什么我们会遭到这些“灾难”。当然，每一个个体的案例，既然已经成为“公共突发危机事件”，那么自然有其“偶然性”因素和“不可预知性”的因素，否则就不会叫“突发危机”了。但是偶然之中，难道就没有一些必然吗？既然我们在谈问题的应对和解决，就不能总把眼睛放在偶然上，要从必然中找到解决问题的对策。本文针对近几年来发

2、生的几起公共危机事件中暴露出我国在公共危机管理的法律制度建设中存在的公共危机管理法律不健全，缺乏完善的公共危机管理组织系统和机构，危机资源配置方式严重滞后等问题。简要阐述加强公共危机管理法制化建设的必要性，进一步分析目前我国在公共危机管理中存在的问题，并据此构建完备的危机管理法律体系，以有效的制度保障和有力的秩序控制来应对、调控和处置危机，使公共危机的风险降到最低。一、公共危机管理的定义“公共危机管理”也称为“突发事件管理”、“紧急状态管理”-13-，指公共危机的潜伏、爆发、控制、化解、修复、常态化等全过程中的应对机制和制度安

3、排。突发事件的范围非常广泛，不仅限于重大传染病爆发流行等突发公共卫生事件，还包括地震、洪水等自然灾害，骚乱、恐怖事件等社会性动乱，火灾、环境污染以及核事故等事故灾难。这些突发事件具有如下特性：一是突发性或非预期性；二是巨大的危险性；三是紧迫性；四是不确定性。它们的出现往往导致公共危机，需要全社会特别是政府加以特殊的应对和管理。因此加强危机时期的法律制度建设是提高公共危机管理的权威性和严肃性，稳定社会秩序的关键之一。二、公共危机管理法制化建设的必要性首先，这是由我国依法治国的基本方略决定的。我国要建设法制社会，依法治国是党领导人

4、民治理国家的基本方略，政府管什么，怎么管，都要由法律做出明确规定，政府的所有管理行为，包括危机管理，理所当然必须依法进行，应对突发事件可能特事特办，但不能背离依法治国轨道。其次，依法进行危机管理是解决问题的客观需要，需要政府进行危机管理的突发事件，一般具有突发性强，影响面广等特点，处理不及时或者不妥善会造成极大的社会危害，因此必须具有高度的权威，具有科学稳妥而又最广泛为人民群众所接受的办法来处理这些事件，而实践证明，这样的权威是法制的权威，这样的办法也只有源于法治。再次，依法进行危机管理，是当今各国实践经验的科学总结。西方发达

5、国家依法进行危机管理的成效十分显著，如美国对9·11事件的处理。-13-在我国非典时期，由于各级党委和政府坚决贯彻执行中国人民共和国传染病防疫法，和突发公共卫生事件应急条例，从而较好解决了信息渠道不畅，信息统计有误等问题，最终取得了抗击非典的全面胜利，凸显了我国政府应对公共性危机的能力。但也暴露出我国在公共危机管理中的薄弱环节。例如，在SARS危机下紧急行政权力的行使界限和程序，限制人身自由的被隔离人员的权利保护，财产征用的损失补偿，公民的出行自由、言论自由、知情权、集会权、劳动权、经营自主权等宪法权利和法定权利能否以及应如何

6、加以限制或暂停行使，以及如何加以补救，这些方面都存在应急法律规范缺口多、执行不到位、救济不力等问题，因此某些权益纠纷发生后一直难以得到有效解决。这是应对SARS危机等公共危机管理带给我们的深刻教训和启示。三、我国公共危机管理法制化问题（一）我国危机管理法制的基本构成我国从1954年首次规定戒严制度至今，已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规，各地方根据这些法律、法规又颁布了适用于本行政区域的地方立法，从而初步构建了一个从中央到地方的突发事件处理法律规范体系。这主要包括：战争状态法律规范、一般的紧急情况法律规范、恐怖性突

7、发事件法律规范、骚乱性突发事件（群体性突发事件）法律规范、灾害性突发事件法律规范、公民权利救济法律规范和事故性突发事件法律规范。-13-目前,我国法律所确定的危机管理机制主要包括两大类:一类是对自然灾害的危机管理机制,包括防震减灾危机处理机制、防洪救灾危机处理机制、核事故处理机制、传染病防治危机处理机制等等,这些危机管理机制分别由防震减灾法、防洪法、核事故应急条例、传染病防治法等加以规定的;另一类是处理社会动乱的戒严制度,不仅宪法对戒严制度加以了明确的规定,还专门制定了戒严法、国防法等法律来规定防止动乱和一旦发生战争如何处理相

8、关的社会危机问题。所有这些为应对突发事件带来的社会危机,依法实施有效的危机管理,提供了一定的法律保障。（二）我国危机管理法制化建设存在的问题1、缺少突发事件应急处理基本法律作为“龙头”。仅仅针对不同类型的突发事件分别立法，难免造成立法冲突和矛盾较多，下位立法容易出现“恶法”现