市场转型对中国环境治理结构影响

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1、市场转型对中国环境治理结构影响摘要国家统计局数据显示，2006年我国节能减排任务均远未实现国家“十一五”规划开局之年的目标，特别是主要污染物排放总量不降反升。本文在分析了中国环境治理体系和国家“十一五”规划主要污染物减排指标分配机制的基础上，研究了市场转型对中国环境治理结构的影响。中国的市场转型可以抽象为以“分权让利”、“市场化”和“工业化”为主要特征的结构演进过程。文中提出，中国市场转型过程对环境治理结构造成了重大影响，而环境治理的各项措施反过来也应与市场转型相适应。当前中国主要污染物减排指标没有实现达标的重要原因是国家污染物减排指标的分配机制无法

2、适应我国市场转型的要求。为此，本文提出一系列国家主要污染物减排指标分配机制的政策建议。关键词十一五规划；污染物减排；指标分配机制；环境治理；市场转型中图分类号X7;X321文献标识码A文章编号1002-2104(2008)06-0080-0726环境治理理论与环境政策研究已成为当前学术界关注的热点。“环境治理”可以定义为“政府机构、公民社会或跨国机构通过正式或非正式机制管理和保护环境自然资源、控制污染及解决环境纠纷”［1］。针对中国面临着的越来越严重的环境问题，国家通过编制“国民经济和社会发展规划”的方式规定了我国中短期环境治理的达标任务。然而，一个

3、令人深思的现状是，“十五计划”期间国家唯一没有实现达标的任务就是主要污染物减排指标。而在2006年3月十届人大四次会议审议批准的《中国人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称“国家‘十一五’规划”）中，国家首次将国民经济和社会发展中人口、资源、环境等8项指标列入具有法律效力的约束性指标的范畴。国家“十一五”规划要求“十一五”期间我国单位国内生产总值能源累计消耗应比“十五”期间降低20%左右，主要污染物累计排放总量减少10%。但根据2007年初国家统计局发布的《中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报》［2］数据显示，20

4、06年我国万元GDP能耗只下降了1.23%，而COD排放却增长了1.2%，SO2排放增长了1.8%。也就是说，在国家“十一五”规划的开局之年，我国节能、减排任务均远未达标，特别是主要污染物排放总量不降反升。26为什么会出现这种尴尬局面呢？本文在分析了中国现行环境治理体系和国家污染物减排指标分配机制等相关问题的基础上，从市场转型对中国环境治理结构的影响的角度回答这一问题。本文指出，在改革开放时期，中国的市场转型对环境治理结构造成了重大影响，而环境治理结构反过来也应与市场转型相适应。当前中国污染物减排任务没有实现达标的重要原因是国家减排指标的分配机制无法

5、适应我国市场转型的需要。这一问题也突出反映了我国环境治理的制度设计落后于我国市场转型的步伐这一现实。为此，本文在最后提出一系列针对国家主要污染物减排指标分配机制的政策建议。1中国的环境治理体系中国的环境治理在中央政府层次上由立法、规划、检测与保护、民主监督等几大体系组成。中国的环境立法由全国人大环境与资源保护委员会负责。国家发展和改革委员会下设环境资源节约和环境保护司，其主要任务是研究解决经济、社会与环境、资源协调发展的重大问题，编制资源节约和综合利用规划，参与编制环境保护规划。2008年以前，全国环境保护工作主要由国家环保总局负责。1998年国家环

6、境保护局升格为国家环境保护总局，作为国务院主管环境保护工作的直属机构，它负责对中国环境保护工作实施统一监管。2008年国家环境保护总局又升格为国家环境保护部。全国政协人口资源环境委员会主要从事调查研究、提出问题和建议、民主监督、参政议政职能。国家还建立了若干与环境保护有关的工作领导小组和全国环境保护部际联席会议制度，并建立了区域环境督查派出机构，以加强部门和地区间的协调与合作。26在实际环境治理过程中，中国的地方政府在地区环境治理中发挥实质性作用。在地方，中国实行的是各级政府对当地环境质量负责的制度。当地环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依

7、照法律规定实施监督管理的环境管理体制。在省、市、区、县及某些地区镇的管理层级上，环保职能部门称为环保局或环保办公室。它们与国家环保总局是同构的。它们的主要职能是执行国家环保总局制定的法规和政策，并协助起草当地的环境条例。［3］26地方环保职能部门一方面接受上级环保职能部门的指导，另一方面接受所属地方政府的领导，这种双重管理是不平衡的。国家环保总局和省级环保局为市、县环保局提供政策指导。而地方政府则为环保局提供每年的预算资金、批准其行政级别的提升、决定其机构人员的任免，甚至对某些资源进行分配。可见，地方环保局受地方政府的制约是实质性的，而地方政府对地方

8、环保局这种实质性制约对地方环境治理具有深远的影响。首先，地方环保资金大部分来源于地方财政。在没有实行“收支两