上海“两规合一”实践及思考

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1、上海的“两规合一”实践及思考2014年5月6日提纲一、对“两规”的基本认识二、市级“两规合一”规划三、区县“两规合一”规划四、“两规合一”的规划实施2013年12月的中央城镇化工作会议指出：“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。”“城市规划要由扩张型规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。城市规划要保持连续性，不能政府一换届，规划就换届”。住建部关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知建规（2014）18号主要内容：统筹衔接经济社会发展和土地利用规

2、划；全面优化城镇化布局和形态；合理确定城镇化发展的各项指标；积极推进基本公共服务均等化；明确全域空间管制目标和措施。2008年10月，在上海市政府新一轮的机构改革中，组建完成了新的上海市规划与国土资源管理局，“两规合一”工作也提到了立局之本的首要工作之一。经过近3年的努力，完成了市、区县、镇乡三级“两规合一”规划，做到了土地利用规划总图与城市总体规划实施方案图的衔接，并开始探索在“同一张图”下的城市规划管理与土地利用管理的新机制、新手段。一、对“两规”的基本认识城乡总体规划土地利用总体规划偏理

3、想主义的规划偏现实主义的规划——发展的蓝图——基于宏观调控的任务上下不完全一致的规划自上而下的规划——控制力较弱——控制力强更强调空间布局更强调规模控制两个规划的范围、土地利用现状、城市发展的战略等相同背景下，从不同角度的进行用地规模和空间布局落实，理应在实施层面统一协调一致。61、指导思想－－“攻”与“守”城市总体规划—“龙头”土地利用总体规划—“闸门”根据一定时期的城市经济和社根据当前社会经济和自然条件会发展目标，综合研究和确定以及国民经济发展的要求，协调城市功能定位、总体规模、发土地

4、总供给与总需求，进行土地展方向和空间布局形态，统筹利用上的总量安排。安排城市建设用地和合理配置更关注节约用地，特别强调保基础设施。护耕地资源，尤其注重基本农田重在开辟和培育城市发展战略的落地布局与保护。地区。城市规划由于受经济土地利用规划由于受到社会变迁影响更加直接人口多土地后备资源少的和明显，技术层面的空国情限制和国家层层指标间布局优化方案选择性分解的管控方式，因而规也较多，因此往往变化划刚性突出。占用基本农更加频繁，弹性更加突田审批权为国务院，更是出，甚至有时失之于过使得土地利用规划的管控

5、度变通。刚性更加突出。两者之间的关系可形象比喻为“攻”与“守”的关系。2、工作内容－－“城”与“乡”主要内容土地利用城市总体规划总体规划比较城市性质与功能定位交通系统规划全市域土地利用现状人口规模与用地规模市政公用设施规划各项用地调控目标城市总体布局结构近期建设规划土地利用分区规划实施保障各项建设用地布局……农用地的保护与利用……城市总体规划重点研究城市化地区特别是中心城区的空间布局、功能分区的合理性。虽然也包括城市行政范围内的城乡空间战略与市域城镇体系，但主要内容集中在中心城区的规划上。土地利用

6、总体规划在土地利用分区中也研究中心城市，但重点突出的是对全市域各类用地数量结构的安排与基本农田的保护性布局。上述不同形成了两者关注内容中，前者重“城市建设用地”，后者重广大乡村地区“农用地”的明显差异。3、发展规模－－“松”与“紧”土地利用总体规划“偏紧”（控制导向）土地利用规划采用层层分解的方法，按“国家－省－地市－县市－乡镇”逐级分解基本农田和建设用地指标，上下图数一致，必然偏“紧”。城市总体规划“偏松”（需求导向）城市总体规划主要反映各级城市政府和各部门对建设用地需求的汇集，由此划定的建设用

7、地布局空间往往大于土地利用规划设定的指标，形成了相对“松”的状况。城市近期建设规划是重要的衔接平台二、市级“两规合一”规划上海的“两规合一”编制工作，是在历次城市规划与土地利用规划编制成果、实施评估报告和对新一轮城市发展战略研判的基础上，按照全国第二轮省级土地利用规划的总体要求，依托《上海市土地利用总体规划（2006－2020年）》的编制工作完成的。主要有以下内容：（一）坚持战略引领（二）坚持城乡统筹（三）坚持生态优先(四)坚持转型发展（五）坚持管理创新（一）坚持空间战略引领，对接国家战略要求和按

8、照上海特大规模城市发展规律，构筑多中心、多层次的大都市区空间战略布局。1、国家对上海新的战略目标国际金融、贸易中心和高端现代服务经济为主的经济中心城市全球重要的先进制造业基地和高新技术创新基地国际航运中心和亚太地区国际门户具有国际影响力竞争力的世界城市和长三角核心城市2、土地利用空间发展战略思考世博会之后，浦东新区与大虹桥的两翼发展压力，上海城市布局空间战略何去何从？上海城市化发展迅猛，2012年末上海城市常住人口2380万人，城乡建设用地面积2980平方公里，已超越了原城市规划布