分析新公共服务理论视角及其难题

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1、分析新公共服务理论的视角及其推定难题作者：李泽洲　　[摘要]新公共服务理论的悄然兴起为行政改革和政府重塑提供了一种可选择的方案。通过与新公共管理的一些比较，我们可以发现它迥然不同的理论视角。但是这种形式与价值对立之辨的背后，也提出了对新公共服务发展的重要思考，需要一种新的平衡视角。同时，公共服务的推定本身还存在着四个重要的难题有待于阐明和解决，而服务型政府则有可能成为其中的重要答案。　　[关键词]新公共服务形式价值难题　　创新的公共行政学者们总是由着行政实践和理念探索的两条腿迈向时代需要的行政发展领域，提出可操作性的方案，设计选择

2、最优化的行政架构。公共行政也时常面对来自社会成员和各类组织的指责，纷繁的诉求和无所适从的改革压力使得行政总是在困境中遭遇危机直至有所进步。经常困扰行政的“效率”、“民主”、“公平”、“正义”等价值观则成为一轮又一轮行政改革必须予以综合平衡的难题。新公共管理正试图对公共行政实行企业精神和市场化的改造，而悄然兴起的新公共服务理论则更注重公共行政的价值重塑。那么，它能够在多大程度上成为一剂良方，究竟能否解决公共行政的问题呢？或者我们需要的还不仅仅是一种形式和价值之间非此即彼的选择？　　在形式与价值之间寻求新平衡　　行政变革的理论中最为引

3、人瞩目的新贵无疑是“新公共管理”(theNewPublicManagement)1，相比教而言，它摒弃了传统政治理论的观察视角，而是从市场和经济学的角度重塑了许多行政的理念和价值，从而建立了一整套全新的行政发展架构。同时，必须注意到的是，以丹哈特夫妇2为代表的另一些学者针对新公共管理的理论提出了自己不同的看法，并倡导“服务而非掌舵”的新公共服务理论(theNewPublicService)，他们的观点在我们的服务行政研究中具有值得重视的巨大意义。　　新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率

4、的市场，政府则专心做好掌舵的工作。丹哈特夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船？”[1]从掌控和驾驭社会的角度讲，政府过去已经做了很多，也的确发挥过积极的意义。但是对于现代社会，这种单极化的掌控结构是否还合理呢？现代社会更多意义上是一个多元化的结构，即便在公共行政领域它更多的也要体现出公民的主体性。其实公民才是一个多重的角色，他们既是公共财政的主要供给者，也是公共服务的接受者，同时也是各种生活的参与者和公共利益实现的监督者。归根到底，作为最终的授权者，他们甚至可以通过新契约的形式向民

5、间公共组织授权，而非单独指向政府，这样就使得掌舵者的地位受到了挑战。从这个意义上讲，未来政府在许多时候的角色将不再是主导型的，只是一个非常重要的参与者，至于划桨手也不仅仅是市场这一单一结构能够完全提供的，需要有更为多元的参与力量来重构体系。　　丹哈特夫妇提供了新公共服务与新公共管理比较的一个范式，他们提出了对服务行政有相当指导意义的七个方面：1.服务而非掌舵；2.公共利益是目标而非副产品；3.战略地思考，民主地行动；4.服务于公民而不是顾客；5.责任并不是单一的；6.重视人而不止是生产率；7.超越企业家身份，重视公民权和公共服务。

6、[2]夏书章先生对此有这样的评价，“在传统公共管理与新公共管理之后，出现新公共服务运动，并非偶然，故不论它们之间的理论观点和具体内容上的分歧和争议如何，有一点似乎可以肯定和不容忽视，即强调或提醒公共管理主要是或者归根到底是公共服务的性质。”[3]　　新公共管理努力实现的是对一系列公共管理困境的救治，现实的问题使得关注效率的工具理性成为必要，相应的它对于追求何种最终价值却少有兴趣，也就缺乏探讨紧迫性的认知。作为一种变革和救治的视角，我们对于新公共管理的理念和方案予以很多的赞成与肯定，但是这样一种理论进步更多的是建立在技术和工具的层面

7、，也就是我们所说的具有形式偏好性。而新公共服务则试图将管理的视角逐渐切换到对管理乃至社会发展根本价值的关注上来。资于往事，鉴于现实，我们需要在一个改革的进程中必须在二者理念中寻找一个新的平衡点。尽管丹哈特夫妇在提供的多个项目的比较后发现，二者似乎存在着太大的差别，但是如果从动态发展的角度，形式和价值事实上必然有相契合的肌理。就如同我们认为即使在公共管理“主体缺位”1时期，它也正走在根本价值的漫长回归之路上，并不能因为当时的理念多么浅显而否认那曾是形式与价值耦合的一个历史进程。新公共服务高举价值追求的大旗一方面确实很具有吸引力，另一

8、方面也存在很多困惑，在实践上并不能与新公共管理并驾齐驱。所以，新公共服务应该注重在视角上的一种新的平衡。那大致是怎样的呢？　　第一，当我们考虑现代政府的治道变革时，对公平和民主价值的关注的确是极为重要的，这是服务行政的根基。但作为新公共管理所着力追