关于非警务活动占用警力问题的调研报告

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1、关于非警务活动占用警力问题的调研报告　　随着时代的转型和进步，人民警察的职责范围在不断调整和扩大。在这种背景下，非警务活动自然而然随之形成，成为一种社会现象，表面看来非警务活动是警察在执行公务，参与政府部署的工作、部门联合执法，或为百姓解决困难等等，实际上非警务活动违规或者违法占用大量警力资源，与警务活动争警力，部分警力投向偏离于打击犯罪、维护社会治安的主方向，使主要职责司法活动受到影响。在警务机制改革不断深化的过程中，有必要对非警务活动进行仔细分析和重新审视，尤其要将非警务活动置于民生警务的视野下进行辩证考

2、量和利弊权衡，做到有所取舍，进一步规范公安机关依法履行职责，确保警务活动的最大效益和可持续发展。　　一、人民警察职责范围的界定　　《中华人民共和国人民警察法》第六条规定了人民警察的14条职责分工，从法律层面上明确了人民警察的职责范围：预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；组织、实施消防工作，实行消防监督等。《人民警察法》是1995年颁布实施的，在近20年的运行过程中，随着社会经济的不断发展，部分规定脱离了当时的制定背景，与社会治安总体

3、形势和公安队伍建设需要有差距。在具体职责任务方面，社会管理过程中，很多当时规定的职责任务虽然现仍可交由公安机关履行，但随着国家简政放权或者职责定位的日渐清晰，现在可以取消某些审批项目或者划归政府其他职能部门负责。　　二、非警务活动的成因和影响　　非警务活动是指人民警察实施的那些不属于《中华人民共和国人民警察法》和公安部《110接处警工作规则》规定范围的活动，通俗地讲是指不应由公安机关所从事、承担的各种社会公务活动及群众个人求助等。　　（一）非警务活动的成因　　一是地方政府的“要求”。公安机关目前实行条块结合、

4、以块为主的领导体制，职务任免、经费保障、工作分派与协调权主要掌握在当地党委政府手中。地方党委政府从自身所处的位置、所承担的压力出发，可以不受太多监督制约而向公安机关下达从事或参与非警务活动的指令，但与法律要求并非总是一致。公安机关作为准军事化的力量，其行动模式也以服从命令为常态。虽然《人民警察法》对公安机关依法履职有明确的规定，但现实情况是很多时候警察处于两难境地：听从当地政府指派，不按法律规定的职权履行职责，要受法律追究；而依法行使职权，不按当地政府的指派，又会受到政府责难。以山东省某县公安局为例，2013

5、年，参加政府组织的各类活动15起，共计出动警力500余人次，处置因环境污染、劳资纠纷、债务纠纷导致的集体上访事件9起，共计出动警力260余人次。随着经济的发展，非警务活动工作量呈逐年递增趋势。　　二是现有法律不能有效“适用”。总体而言，指导公安民警执法的现有法律、规章，有的内容规定过于简单和笼统，如《警察法》全文52条5000余字，大部分规定仅一句话概括，有的可操作性不强，如关于枪支使用的规定；有的程序过于繁复，增加了执法成本，如《公安机关适用继续盘问规定》对继续盘问的规定等。大部分公安法律规范性文件未能有效

6、指导实践，在法律适用上造成了极大的不便和模糊地带。为推动公安工作，公安机关开展了各种活动，出台了各种措施，如在执法方面开展了执法规范化建设等；纪律方面出台的“五条禁令”和“三项纪律”等；在立法方面制定了一系列规定，如《公安机关涉案财物管理若干规定》、《公安机关执法办案场所设置规范》、《公安机关人民警察盘查规范》等。但遗憾的是这些经过实践检验行之有效的成果没有及时提升到法律层面，未被赋予相应的法律地位，使其不能更为有效地指导警务活动。　　三是其他行政职能部门“缺位”。我国社会正处于转型期，政府能为社会和公民提供

7、公共服务和公共产品的能力仍有不足。在所有行政机关中，除了公安机关几乎没有提供24小时应急备勤公共服务的单位，警察成为社会治理的全能部门。现实的困境是，公安机关往往赤膊上阵冲锋在所有矛盾纠纷的第一线，不得不建立庞大的机构体系，疲于应付各种非警务工作，任务逐渐偏离警察的职业功能，全社会的服务功能有向警察机关集中的趋势。另外，公安工作具有广泛的社会性，很多时候需要其他部门的支持配合，碍于“面子”或者“礼尚往来”，造成公安机关难以拒绝其他部门的参与邀请。　　四是公安机关内部的“承诺”。人民警察的宗旨是为人民服务。近年

8、来，由于公安机关自身职责定位出现“模糊”，过度强调有困难找警察，把这一本应作为公安机关内部要求的事项公开向社会承诺。比如90年代末作为经验在全国推广的110“四有四必”承诺，就给公安工作带来了较大的负面效应。随着社会日益发展，矛盾的日益增多，人民群众的困难也势必增多，但这些困难往往绝大部分都与人民警察的职责范围无太大的关系，导致公安机关的非警务工作量不断增大。以山东省某县公安局接处警统计为例，201